新一轮改革与制度建设
党的十七大报告提出深入贯彻科学发展观，对权力的运行提出了更高的要求，其。在这个新的历史阶段，
既往三十年的改革开放将在今年得到系统回顾总结，而此前两三年，在争议和反思中，全党全国重新凝聚了继续改革的共识。可见，回头看是为了向前走，从新的历史起点开始，新一轮改革已经启航。
回顾总结不仅会沉淀历史合理经验，也将因实情的变化、认识的深化，产生一些新的思路，表现出与前有所不同的特征。至少有一个观察角度是，新一轮改革将更加注重制度建设，更加自觉地规范化，更加努力地进行制度攻坚。与此相关，“自发演进”乏力时，“自上而下”的色彩便会更加浓重。
即将召开的新一届全国人代会，以及会上的政府工作报告，正是一个梳理制度缺乏与障碍、进行制度安排与重建的重要契机。
问题多与制度有关
在过去三十年里，中国发展呈现出黑白相杂的面目，一方面是以经济高速增长为代表的成就，一方面是腐败和贫富差距扩大为代表的问题，成为所谓“中国之谜”。
在解释这一两面性时，“代价论”曾占据一定空间，但并非主流。即使抱着“不争论、向前看”的态度，各方也都认为，不能再放任这些“代价”了。腐败被提到“亡党亡国”的高度，贫富差距扩大，则有违公平正义的社会主义核心价值，与共同富裕的社会主义根本目标产生冲突。
本刊在此前的报道中即指出，中央高层近年来越来越强调、重视问题与困难，不断释放出加强忧患意识的信号，在成就面前保持了清醒头脑。
新一轮改革，正是在这包括诸多问题的新起点上再出发。追寻问题的根源，是解决问题的前提。
众多在决策层有重要影响的专家学者，如国务院发展研究中心研究员吴敬琏、国务院发展研究中心副主任刘世锦、中国经济体制改革研究会会长高尚全、中国社科院研究员张卓元等人，在一个观点上形成了高度共识，即这些问题大多与制度（广义上的制度还包括体制、机制）有关。
制度问题，也供给过剩，也有供给不足。有的是传统计划经济体制遗留下来、至今尚未得到根本解决的，有的是转轨过程中新出现的，还有的是由于制度建设滞后所引起的。几种情况往往交织在一起。
比如发展社会主义市场经济，执政党和政府工作重心转到经济建设以后，许多地方出现了片面追求GDP增长，但民生与社会发展，因缺乏足够的制度安排而被冷落，“社会主义”滞后于“市场经济”。
又如腐败，关键原因之一是传统“命令经济”体制下的行政权力，在市场上找到寻租机会。另外，利用财产关系界定不清晰和财产关系调整，利用市场不规范来谋取私利和暴利，产生大量瓜分国有资产事件、证券业丑闻等。腐败的背后，与政府的“越位”、“错位”和“缺位”有直接关系。
而在贫富差距扩大的问题中，容易社会不满情绪的主要方面正是因腐败产生的分配不公，此外还有行政权力保驾护航的垄断。真正因个人能力、勤奋程度、机遇等因素不同而通过市场行为形成的差距，基本上能得到认同。在某种程度上，“公平与效率”问题固然重要，“合法与非法”问题更不容遮蔽。
从绕道而行、制度变通到制度重建
起点不同，新一轮改革自然要有一些不同以往的思路。
梳理历史脉络，中国改革多被概括为“渐进式改革”、“增量改革”，相比之下，“渐进式”概括的主要是表面的速度问题与稳定与否，“增量”则更具实质意义，从外围开始，从容易着手的地方开始，从非国有部分开始，释放发展活力。
涉及到制度层面，改革最初往往采取“绕道而行”，“网开一面”，在制度外围进行探索。小岗村的包产到户和深圳的国有土地拍卖，在当时甚至是“违法”之举。不过，自下而上的“自发演进”固然表现出民间和地方的活力，但其作用不可高估，没有高层的默认以及适时的推广，便没有大范围、深层次的改革。
越到后来，制度外围的自发演进越发显得薄弱。政府便开始适时对制度进行一些变通性调整。按吴敬琏的分析，1994年以前，政府主导下的变通性制度安排，对创新产生了激励效应。最典型的莫过于生产资料分配和定价的“双轨制”，还有对地方的“行政性分权”，对国企的“扩权让利”，“承包制”等。
在政府主导的制度变通之下，企业家还创造了一系列非正式制度来降低交易成本，如非正式的产权制度“戴红帽子”，非正式的金融网络“摇会”。
但变通性制度安排也带来一些负面作用，如“双轨制”下的“官倒”活动，“放权让利”中的国资流失，在上世纪80年代中后期就已逐步显露出来。当时，许多经济学家就开始呼吁要进一步推动经济改革和政治改革，建设法治基础上的市场经济。但另一种观点对决策的影响更大，即通过强化政府对微观经济活动的行政干预来弥补上述问题。
因此，吴敬琏指出，从上世纪90年代中期一直到本世纪初，政府在制度安排上的不当作为和不作为仍然突出。垄断了土地资源配置，大量直接介入金融资源的配置，强化了行政审批权力，另一方面，法治建设推进缓慢，反垄断法等法律往往一拖就是十几年。金融部门等改革也迟迟未能完成。
相比与“市场经济”相应的制度安排滞后，另一个共识是，与“社会主义”相应的制度安排更加落后。政府在服务经济时是越位、错位、缺位并存，在民生和社会发展方面，则更多是缺位，当然，也有在社会自治方面等少数领域的越位。收入分配、教育、住房、医疗等改革直到这几年才重新校准方向，艰难起步。
在“摸着石头过河”的改革前期，改革开放总设计师邓小平即指出，制度建设是带有根本性、全局性、长期性的大问题。到新世纪，随着改革进入攻坚阶段、深水区，要触动“存量”的时候，要杜绝“浑水摸鱼”的时候，制度建设便更显迫切了。
显然，鉴于新一轮改革与制度建设的广度、深度、难度，与基层创新相较，“自上而下”的主动推进将会更加突出。
保障科学发展和公平正义
过去的发展虽遗留了许多问题，但作为主要方面的成就也为新一轮改革奠定了良好基础，GDP增长很快，财政收入增长更快。不过，财力也仅仅是基础，为与不为，还得看什么理念在指引。
上一届执政党中央提出的科学发展观、和谐社会等重要思想和重大战略，便在这关键时期应运而生。以人为本、公平正义、民主法治等精神内核，要求对现行体制和利益格局进行一定程度的调整，另一方面，也需要通过制度建设来明确、保障、巩固。
自十六届三中全会提出科学发展观后，执政党中央和中央政府多次要求，当前改革的主要任务是，解决经济社会发展中的深层次矛盾和问题，消除影响科学发展的体制障碍。从另一角度看，便是要求完善落实科学发展观的体制保障。
以“完善落实科学发展观的体制保障”为题，国务院发展研究中心副主任、研究员刘世锦曾撰文指出，在经济社会发展的各个领域和各个层面，都存在着制度建设和创新的迫切要求。例如：在政府职能转变和行政管理体制改革中，如何改进政绩考核指标体系和机制，使地方政府在GDP指标之外更多地关注社会发展和可持续发展的要求；如何与政绩考核方式的改进相适应，对财税体制进行必要的调整。
众多专家都认为，制约科学发展的一个重要因素，仍是行政权力对微观经济干预过多。实现经济又好又快发展，关键在于实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变，政府要减少对经济的直接干预，为经济发展提供良好的制度环境。
综合高层论述和专家观点，在社会主义市场经济制度框架内，如下重点领域的制度建设将是未来改革的重点和难点所在：以转变政府职能为重点，着力推进行政管理体制改革；以理顺产权关系为重点，进一步深化企业改革；以推进公共财政体制建设为重点，继续深化财税体制改革；以完善法人治理结构、强化内控机制为重点，深化金融体制改革；以完善市场功能为重点，积极推进现代市场体系建设。
而从促进和实现公平正义的角度来看，以取消农业税为标志的农村税费改革，可以视为新一轮改革的先声。随后，义务教育、医疗、社会保障等民生各项的改革陆续展开。这些领域的问题，不是光靠发展市场经济就能解决的，国家发改委宏观经济院研究员丁元竹便指出，相比经济性公共服务，当前服务型政府更多地体现在提供社会性公共服务。
支撑前述民生具体措施的是公共财政体制的完善，基本公共服务均等化在逐步实现。更多的财政资金投入了公共服务领域，尤其是农村和欠发地区。
也有专家认为，许多惠民政策的改革力度很大、见效比较快，但是在涉及到社会发展思路的机制和制度等深层次问题上的改革没有很大进展，急待加以解决。比如三农领域，投入固然不可少，但在土地、劳动力转移等方面，制度创新仍大有空间。
政府如何革自己的命
在新一轮改革和制度建设中，行政管理体制改革居于关键环节和中心环节。市场经济制度的完善，民生社会体制的确立，乃至政治体制改革，无不与之相连。国家行政学院
正如众多专家指出的，此前出现过或仍然存在的一些问题，多与行政体制改革滞后有关。如政府主导投资，导致经济过热；行政权力干预微观市场的，产生腐败；有专家还称，宏观调控的失灵，中央权威得不到维护，地方本位主义抬头，都是中央和地方整体体制架构失常的外在表现。
从党的十七大到此次两会之前，行政管理领域内的大部门制改革也正是最热的议题之一。2月底，党的十七届二中全会还通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把有关大部门制改革的《国务院机构改革方案》提请十一届全国人大一次会议审议。
除大部门制改革以外，行政体制改革还有其他重点，如公共预算制度改革，扼制政府行政管理支出过快增长、行政浪费严重的趋势；行政审批制度改革，规范行政审批和行政许可事项；推行绩效管理与行政问责制，对政府行为与结果实施强有力的约束；等等。
行政体制改革的取向，则多被概括为建立服务型政府、民生政府、效能政府、责任政府、法治政府等。
在很大程度上，行政体制改革属于政府革自己的命。也正因为这样，历次行政体制改革多萎缩为机构调整，且陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
因此，北京大学法学院
在他看来，如果大的制度瓶颈一时难以突破，这次行政体制改革是否可以在公开性和公众参与上多做些文章，让政府听听社会需要它做哪些事情——不论是环保、矿难、福利还是教育，也让大家看看目前行政体制处理这些事情面临哪些问题，遭遇什么困难，然后再来决定如何设计各个部门？
国家行政学院
事实上，在公开性和公众参与程度方面，此次大部门制改革方案，乃至行政管理体制改革整体方案，专家们认为程度还可进一步提高。
此次全国人代会将对大部门制改革方案进行讨论、审议、决定。作为最高权力机关，它在其间将起到怎样的实质作用，人们拭目以待。
制度要靠制度来保障
由人大决定行政体制改革方案，实属我国宪政题中应有之义。从法理逻辑上讲，是“大制度”决定了“小制度”，行政机关由权力机关产生，行政体制的改革也是在人民代表大会的根本制度下进行。
另一方面，“大制度”若无“小制度”来支撑，往往也会被虚置。制度的执行落实，要依靠体制、机制的完善。中国社科院政治学所史卫民研究员便称，与社会对加强人大的呼声相比，人大制度在文本上其实已比较完善，主要的问题还是没被充分尊重、遵循。
一个依照宪法行使权力，履行责任的人大，需要负责任的人大代表来承担，而负责任的人大代表，需要体现选民的意志，受到选民制约。因而，具有公信力的、竞争性的选举制度等具体制度，便构成了根本政治制度的基石。再从根本政治制度向下，行政体制、司法体制改革才顺理成章地获得切实途径。
在一个制度内，应是实体性规定（做什么）、程序性规定（怎么做）和保障性规定（不做又如何）相匹配的，然而，不少制度流行一纸空文，原因之一就在于程序性规定和保障性规定不足。程序性规定不足，由于公权力法无明文规定不可行，便难以找到落实办法。保障性规定不足，导致威慑力不够，客观上放纵了违规行为。
在具体制度之间，也不时出现互相脱节乃至冲突的情况。专家学者经常提醒，要注重制度的整体性、配套性。没有什么制度能孤立存在。如行政体制改革与反腐制度建设，至少在权力干预市场上相汇。另如一些民生制度建设，如社保统筹，便与央地体制有关。环保制度的完善，则与政绩考核体制有关，等等。
制度具有长期性、稳定性，而法制，则是制度的进一步提升，依法制而治（rule of law），是谓法治。执政党十五大提出了依法治国方略和2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，目前也到了能否如期实现的关键时期。
制度与法律的稳定性特征意味着不因领导人喜好改变而改变，也不会随意因政策变动而变动，甚至在某种程度上限制了政策的多变。不过也有法学专家认为，在转型时期的中国，在制度和法制建设要求迫切的情况下，只要有利于实现科学发展，厉行公平正义，特定时期的多变也是可取的。如现行宪法自1982年以来，已有四次修改，这在世界上是不多见的，但历次修改都成为社会进步的显著标志。
依法治国的首要正是依宪治国，如全国人大常委会副委员长成思危日前一次演讲指出，深化改革的根本在依宪治国。
宪法是国家根本大法，其要义在于限制公权、保护私权，依宪治国便蕴含着依法执政、依法行政、依法治官的法治精神，即使是执政党，也得遵循宪法轨道与宪政精神；另一方面，依宪治国也包含了以人为本、公平正义，而这也正是新一轮改革与制度建设的价值取向与努力目标。
因此，既定“大法”与“大制”，将在新一轮改革与制度建设中起到更加重要的作用。