一、引言

（一）国内农业保险开展情况

保监会对农业保险工作制定了“先起步、后完善，先试点、后推广”的工作原则，初步确定了发展农业保险的基本思路。2004年农业保险试点工作得到全面落实。保监会按照建立多层次体系、多渠道支持，多主体经营的农业保险制度框架的思路，已经在黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、四川、江苏、辽宁等地全面推进农业保险五种模式的试点工作，并取得了实质性的进展。这5种模式的试点分别是批准设立上海、吉林、黑龙江三省市的3家专业性农业保险公司；商业保险公司在四川、江苏、湖南等地经营政策性农险业务；商业保险公司在吉林、新疆等地自主经营农险业务；商业保险公司在新疆和黑龙江农垦系统经营行业性农险业务；外资保险公司开展农村一揽子保险。

（二）文献综述

农业保险于20世纪初期由西方国家传入我国，并在20世纪30年代被国内理论界所提倡使用。1934年，金陵大学农学院与上海银行联合开办安徽和县乌江耕牛会和耕牛保险，由此开始了中国农业保险的实践（庹国柱，2004）^[4]；理论上，自王世颖（1935）对中国农业保险的组织与经营形式进行研究，至今对中国农业保险的理论研究已有70多年，而对于中国农业保险制度模式问题文献的回顾，国内多数研究主要集中于1982年中国人民保险公司恢复开展农业保险以后^[5]。

作为市场经济条件下现代农业发展的三大支柱（农业科技、农村金融和农业保险）之一，也是世贸组织允许各国为支持农业而采取的“绿箱”政策之一，农业保险具有促进农业产业化、稳定农民收入、提高农业贷款人的预期收益和经营业绩、实现支农性收入再分配以及对经济带来有利的乘数效应等福利功效，因而日益受到各国政府的重视。加入世界贸易组织后，我国弱质农业面临市场和自然双重风险的威胁，迫切需要保险为农业发展保驾护航。但是，由于制度空缺，商业性保险公司经营政策性农险业务缺乏法律保障和政策支持，我国农业保险陷入了制度“需求不足、供给短缺”的严重市场失灵境地：1988—2003年，农业保险的当年赔付率最高为171.51％．最低为59.00％，平均为101.80％，如果再加上大约20％—30％的管理费用，经营农业保险的亏损高达20％左右[1]。以盈利为目的的商业性保险公司对农业保险多是避而远之，已经经营农业保险的公司，也选择了淡出市场的规避策略。

理论界广泛探讨的制度模式可归纳为两大类：一类是完全商业化经营农业保险模式，从目前资料来看，几乎所有研究者都认同完全商业化经营农业保险不适合中国的实际情况，同时在国际上也鲜有成功的先例，由于农业保险的准公共品性质，决定了完全商业化经营农业保险不可能持续发展下去。另一类是政府主导下的政策性保险模式，该模式里面又含有若干子分类，包括：（1）政府主办政府组织经营。许桂红与陈珂（2003）^[6]提出可建立独立的政策性农业保险公司。（2）政府支持下的合作社或相助会社经营。1990年，河南省通过在该省新郑县试点，创建了中国的保险相互会社——农村统筹保险互助会，实行“独立核算，资金留存，以丰补歉，结余留会”的经营原则并很快在全省推广，这种制度形式只坚持了六、七年时间，20世纪90年代后期就停办了；成立于20世纪90年代初的太原北郊的农业保险合作社以及广东省广州市1989年在郊区的万顷沙镇试办过一个类似的受到政府支持的农村保险合作社，都可归为此种类型[7]；冯文丽（2002^[8]，2004^[9]）提出，我国应选择“保险合作社经营原保险+商业性保险公司经营再保险”的模式；王通与陆永汉（2005）^[10]提出应当积极引导农民和农村合作经营组织建立农村保险合作社，也可以试行以乡镇为单位建立农村保险合作社；此外还有许桂红与陈珂（2003）、吴刚（2001）^[11]等也提出过这种设想。（3）政府支持下的相互保险公司经营。张文武（2005）^[12]提出发展农业保险的根本对策是建立一个经营者有利可图、农民交得起和国家拿得出的运行机制，这个机制的真正基座是国家，主体是经营者，受益者是农民，该机制主要就是要大力发展相互保险公司；张祖荣（2006）^[13]提出要明确包括相互保险公司在内的众多农业保险组织形式的法律地位；高伟（2006）^[14]认为资金问题是制约农业相互制保险发展的最重要因素，农业相互制保险的资金有限，直接导致了农业相互制保险的保障能力弱于其他类型的农业保险；另外，梁敏（2006）也支持发展相互保险公司，并提出在相互保险模式的基础上构建有中国特色的政策性保险模式。（4）政府主导下的商业保险公司经营。李树新（2006）^[15]提出财政补贴下市场化经营农险的模式，包括政府主导由商业性保险公司办理政策性农业保险，建立全国性农业保险公司，对农业保险实行专业化管理，而且应该优先发展第一种模式；王保平（2006）^[16]也同意此观点；王和与皮立波（2004）^[17]提出了“三阶段推进”模式，初期采用商业性代理，逐步推进到国家政策补贴的阶段，最后实现商业化经营农业保险。另谢家智和蒲林昌（2003）^[18]提出由于政策性农业保险存在不可避免的陷阱，因此应根据农业保险特点和我国国情，推进政府诱导型农业保险发展模式。

国外的农业保险经营模式，梁敏（2005）^[19]从宏观政策的角度，划分为三种类型：一是作为社会保障组成部分的农业保险—美加政府主导模式、日本政府支持下的相互会社模式和前苏联政府垄断模式；二是作为农业发展政策组成部分的农业保险—亚洲发展中国家国家重点选择性扶植模式；三是适用于一般商业保险政策的农业保险—西欧民办公助模式。

（三）选题意义

随着上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司、黑龙江阳光农业相互保险公司和法国安盟保险成都分公司的设立和开始营业，我国农业保险的公司组织形式和经营模式已发生变化，开始尝试国际上各种形式的农业保险经营模式，这将有利于发挥农业保险的风险管理、社会补偿，尤其是支持弱势农业的作用，助推农业及农村的发展。各个地区有各自不同的情况和特点，如何选择适合本地区的农业保险经营模式仍然是一个亟待探索的问题。

本文将在农业保险的概念、性质和职能的基础上，分析四川省农业保险的特征及经营状况，在此前提下，引入并分析国内的农业保险经营模式，阐述适合四川农业实际情况的发展模式，并在文末提出四川农业保险发展的对策建议。

二、农业风险及其管理的基本理论

所谓农业风险，是指人类在农业生产经营过程中由于自然灾害所导致的财产损失、人身伤亡或其它经济损失等风险损失的不确定性。这种不确定性主要表现在以下三个方面：一是风险是否发生的不确定性：二是风险何时发生的不确定性；三是风险损失程度大小的不确定性^[4]。

而农业风险管理是一个组织或个人为了降低农业风险损失而进行的管理决策过程。其目的是在分析农业生产过程中风险因素和风险事故的基础上，选择和采取适当的风险管理方法，力争以最小的成本达到最大的分散风险的效果。

对于区域Ⅰ中的风险，由于损失频率高，但是损失程度低，故应该加强管理，尽量减少发生频率，可采用风险自留。具体包括防止损失发生（防损）及减轻损失程度（减损）。

对于区域Ⅱ中的风险，对照上图我们可以看出，损失频率低，损失程度低，如降雨、降雪、大风等，采用风险自留比较适宜，但同时应加强损失预防，减少损失的发生。

对于区域Ⅲ中的风险，由于发生的频率低但损失程度严重，如暴雨、洪水、冰雹、虫灾、台风、地震等巨灾，应该采取风险转移，如保险方法等比较合适。

对于区域Ⅳ中的风险最好是采用风险规避策略。因为损失大，同时发生频率高，所以采用风险自留策略的话企业或者个人难以承担，即便要保险也要缴付很高的保费。

针对农业风险，农业保险是最好的选择。农业保险就是保险人为农业生产者在从事种植业和养殖业生产和初加工过程中，遭受自然灾害或意外事故所造成的损失提供经济补偿的保险保障制度^[1]。通常有广义与狭义之分。狭义的农业保险仅指种植业和养殖业保险；广义的农业保险除了种植业和养殖业保险外，还包括从事生产的劳动力及其家属的人身和农户家庭、农场的其他物质财产的保险。农业保险按其经营目的有政策性保险和商业性保险之分。政策性农业保险就是为了实现政府的农业和农村经济发展政策目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度。商业性农业保险指农业保险中不涉及关系到国计民生的以种植业或养殖业为保险标的的业务。本文采用狭义农业保险的概念。

三、四川省农业生产现状及特点

（一）农业生产现状

四川省位于中国西南，地处长江上游，东连重庆市，南邻滇、黔，西接西藏，北界青、甘、陕三省。面积48.5万平方公里，次于新疆、西藏、内蒙古和青海，居全国第五位。全省地貌东西差异大，地形复杂。西部为高原、山地，海拔多在4000米以上；东部为盆地、丘陵，海拔多在1000～3000米之间。全省大致可分为四川盆地和川西高原两大部分。

截止2005年12月31日，全省现有耕地面积390.60万公顷，其中水田2080.66千公顷，旱田1825.38千公顷，而有效灌溉面积达到2495.41千公顷，占年末实有耕地面积的63.89%.作物播种面积及产量不断扩大。2005年稻谷、小麦、玉米等谷物的播种面积较上年都有小幅增加，粮食作物的播种面积达到650.2万公顷，产量达到3409.2万吨，花生、油菜籽等油料作物以及棉、麻、茶、水果等作物的种植面积都较上年高。牲畜饲养方面，肉猪出栏头数、猪、羊、大牲畜年末头数分别为8817.32万头、5970.69万头、2140.25万只、1253.75万头。全省农林牧渔总产值2457.46亿元，其中农业产值1037.20亿元，林业产值69.94亿元，牧业产值1230.18亿元，渔业产值78.49亿元，农林牧渔业服务业产值41.64亿元，农牧业产值之和占农林牧渔总产值的92.3%.全省GDP7385.11亿元，其中第一产业1481.14亿元，一、二、三产业创造的GDP比值为20.3:41.3:38.4。

（二）四川农业生产特点

1、农业资源总量丰富，但分布不均衡，人均资源占有量少

农业人口众多，农村劳动力富余。全省共有8642.1万人，其中农业人口6628.3万，占总人口的76.70%,年末总户数2656.4万户，其中乡村户数1979.2万户，占年末总户数的74.51%,平均每户3.25人。

人多耕地少，农副产品商品率低。四川历年来耕地只有全国的十五分之一，人均耕地比全国少近半亩。1990年，人均耕地仅0.87亩。加之乡村人口占总人口的76.70%，因此，农副产品主要满足农村的需要，商品率低，50年代至70年代平均约35％左右，80年代以来虽然逐年有所上升，但1988年也仅为41.7％，特别是粮食的商品率不高，近几年来仅15—20％。

2．农业生产以种植业和牧业为主，畜牧业增加值占农业增加值的比例不断增加

由于人多耕地少，地处内陆，长期以来交通不便，四川境内山地和丘陵面积占90%比重，因而形成以种植业和牧业为主的农业经济。1949年，全省农业总产值中，种植业产值占72.7％，林牧副渔业产值仅占27.3％；在种植业中，粮食产值又占84.4％，经济作物仅占5.8％，茶桑果产值不到10％。建国后的长时期内，这种状况变化不大，直到1980年，全省农业总产值中，种植业产值仍高达72％，林牧副渔业产值仅占¹/₃。改革开放促进了农业生产结构的调整，种植业比重有明显下降，畜牧业产值有显著上升。到2005年，种植业占农业总产值42.2％，畜牧业占50％，种植业和牧业为主的生产格局，基本上符合四川的实际情况，但也应当看到，这种格局也制约着在市场经济条件下农业生产的全面发展。

3．农业生产地域差异显著。

由于自然、技术、经济、社会诸因素的影响，四川农业生产地域组合错综复杂。大致是四川盆地底部种养业发达，以种植业占优势的农业区域。这里开发历史悠久，耕地密布，成片森林、草坡少见。全省80％以上的粮食和油料、麻类、甘蔗、蚕桑、柑桔，以及全部棉花都产于该区；养殖业的生猪、水牛、禽蛋、水产品等，也占全省总量的80％以上。是四川省种植、养殖高度集中的区域，也是全国重要的粮食、油菜籽、蚕茧、柑桔、生猪的生产基地之一。盆周山区是以农林牧相结合和土特产品为特色的农业区域，种植业集中于河谷盆地和丘陵地区；山地面积广，原始林多遭破坏，但全省速生丰产林大部分布在本区；经济林产和土特产品在全省占有突出地位，如生漆、五棓子、白腊、乌桕、油桐、核桃、板栗、笋干、香菇、木耳、茶叶等。产量占全省50—70％以上，中药材也占重要地位；畜牧业的黄牛、山羊、家兔等草食牲畜在全省也占重要地位。川西南山区也是农林牧结合很有特色的农业区域，宽谷、盆地是粮、油、蔗、烤烟的产区，特别是南部河谷地带，具有发展南亚热带作物和果木优势；在广大山区林、牧业发达，森林蓄积量居全省第二位，苹果、梨、花椒等质优量大，山羊、绵羊、黄牛等在省内都占重要地位。川西北高山高原地区是全省最重要的林牧区，高原上草场面积大，约1.78亿亩，占全省可利用草地的60.6％，有大牲畜386万头，占全省大牲畜的36.1％；牛羊肉产量3.7万吨，占全省36.8％；牛奶16万吨，占全省60.6％；绵羊毛1179吨，占全省43％；畜牧业产值4.8亿元，占全区农业总产值48％。森林主要分布于南部高山峡谷区，森林面积达4617.7万亩，占全省林地31.5％，木材蓄积量达7.4亿立方米，占全省56％。此外，本区还是省内名贵药材的重要产区。本区已成为四川重要的木材、畜产品和中药材的生产基地。

4、自然灾害频繁发生，农业产业的弱质性明显

四川省洪涝、干旱、雷灾、雾灾、雹灾、地质灾害明显，给农业生产、生活带来了不可避免的损失。四川省自然灾害还具有以下特点：

（1）灾害种类的多样性与集中性

由气候异常而产生的洪涝、干旱、雷灾、雾灾、雹灾、病虫害、地质灾害等对农牧业生产的危害最为严重，尤其是水灾和旱灾。如表1所示，2005年水灾和旱灾的受灾面积之和占到总受灾面积的40%，成灾面积之和也占到40%；水土流失、塌方、滑坡、泥石流等灾害对农业可持续发展的潜在威胁最大；由工业、农业污染带来的环境灾害正逐渐成为农业生产的主要灾害^[3]。

（2）灾害分布的广泛性和区域性。

自然灾害危害农业生产的最大特点就是灾害的大范围性和大面积性，从而使农业经济损失具有普遍性，也正是由于灾害发生的大面积性导致了农业保险必须在大范围内试点才能有效分散风险，否则商业性经营的农业保险根本无法长期持续下去，而政策性经营的农业保险也会使地方政府由于补贴过于过高而不堪承受。不同地方的灾害分布也不同，如达州等地就多洪涝灾害，而雅安、三州[1]等地就多雷灾以及滑坡、泥石流等地质灾害。

（3）灾害发生的季节性

同一地区的自然灾害在时间分布上也存在不均衡性。从时间分布来看，自然灾害具有显著的季节性，春秋主要是病虫害和旱灾；春夏之交和夏季多暴雨、洪涝，地质灾害在这个季节也常发生。

四、四川省开展农业保险的现状与问题

四川省农业保险在很长一段时期内是由人保财险公司（中国人民财产保险公司）独家经营，1986年新疆兵团保险公司（现中华联合财产保险公司）成立后，先是在兵团内部开展农业保险，后逐步扩展到全国各地，包括四川省；2003年，法国安盟（Group ama）农业保险公司经保监会批准在四川开始经营农业保险。目前，四川开展农业保险及试点工作的保险机构有人保股份四川分公司和中华联合财产保险四川分公司两家。经过近三年的试点运行，目前比较成功的是眉山市奶牛保险试点和资阳市生猪保险试点。

2003年5月，人保四川分公司在眉山市开展奶牛保险，标志着四川农业保险试点工作的正式开展。之后中华联合财产保险公司在德阳大井镇开展包括商品猪、小麦等在内的“一揽子”农业保险、资阳市开展的生猪保险；法国安盟保险公司成都分公司探索为成都郊县农民提供包括家庭财产保险在内的“一揽子”保险套餐服务。

从表2中我们可以看出从1995年到2003年农业保险的保费收入呈波浪形发展，从1995年的498万元降到1996年的188万元^[1]，之后又从1997年的340万元逐步下降到2000年的33万元的低谷，从2001年到2003年处于徘徊上升期（如图2），1995—2003保费收入年均增长率为-18.92%。自从2003年四川省开展农业保险试点工作以来，农业保险的保费收入方开始逐步回暖；从1998年以来户均农险保费不足0.05元，农民投保数量和水平较低，农业保险供给和需求都偏“冷”。农业保险保费收入占财产保险保费收入的比例一直在0.06%左右浮动，保费支出占整个财产保险保费支出的比例平均在0.10%,保费收入还存在很大的提升空间；从当年赔付率来看，从1995年到2003年的9年间，有5年的赔付率超过了1，有3年的赔付率在0.9～1之间，只有1年的赔付率为0.79，从累计赔付率来看，样本期9年的累计赔付率的平均值为0.99,最高的年份为1.07，最低的年份为0.91,从这个数据来看，保险公司经营农业保险根本无利润可言或者说利润微乎其微，如果没有政府的财政补贴，商业性保险公司是不可能有兴趣经营农业保险的。

五、四川省农业保险发展模式的选择

农业保险发展模式多种多样，各种农业保险在理论上和实践中都有一定的优缺点，没有一种模式是完美无缺的。在选择适合四川省的农业保险发展模式时，既要考虑各种发展模式在实践中的可行性，又要结合四川省特有的农业环境。综合各种发展模式的特点和国内外开展农业保险的经验教训，本文认为政府支持下的商业保险公司经营模式比较适合四川的具体情况。

（一）可供选择的农业保险模式

1、政府主办、政府组织经营

所谓政府主办组织经营，主要是指以国家专业保险机构为主导，对政策性农业保险进行宏观管理和进行直接或间接经营，重点以农作物为主，并逐渐向养殖业方向扩展，这种模式在国际上以美国—加拿大为代表。该模式实际上是由政府组建全国性的农业保险公司，经营农业保险业务，该公司作为政府部门（农业部、财政部或者民政部）的一个下属部门，负责统一经营全国农业保险业务。各省、市、县、乡建立金字塔形的机构，具体业务由县级公司及其代表人组织办理，并以县为单位，进行独立核算。除政府的农业保险公司外，也允许商业性保险机构、合作社和相互保险会社经营农业保险业务。各种经营农业保险业务的组织机构都由保监会相关部门审核批准。

主要优点：（1）便于对农业保险进行统一规划和管理，借助行政权力利于推动农业保险的有效运行；（2）有助于农业保险资源的集中分派和合理利用；（3）有利于风险在较大空间上分散；（4）有利于保险基金的积累。缺点：（1）成本高，不经济，尤其是运行是监管成本高，这一点已为美国、加拿大等国所证实；（2）保费补贴较多，需要财政支持力度大，尤其是在大面积灾害发生以后，财政压力将明显增大^[20]。

这种模式建立在国家的财力十分雄厚而且非常关注农业的基础上。新中国成立时，中国农业保险的经营大致上是采用这种模式在运行，但并不完全相同。在四川省当前的经济发展水平下，尽管政府十分关心农业、农村和农民，把农业放在经济的基础地位，但是，政府的财力还并不十分雄厚，如果政府采用这种方式来经营农业保险，每年的支持经费[1]将会很高，而且，政府还有其他的经济目标需要实现。这种模式可以作为一种理想化的模式，但不适宜在当前状况下推行。因此，目前四川省目前采用这种方式来经营农业保险还为时尚早。

2、政府支持下的合作社经营

合作社是某一区域、某一行业或职业等具有同一属性的人群为了某一特定经济目的而建立起来的组织，按照自愿原则，采取入股方式建立基金，自主经营、独立核算、民主管理、收益共享、风险共担、按股分红。其目的不是为了赢利但也可赢利。在四川省范围内组建的农业保险合作社模式应具有如下特点。

主要优点：（1）合作社社员的利益具有一致性，相互之间对农业生产状况、受灾程度比较熟悉，且任何被保险人的逆向选择和道德风险都会涉及到他人利益，因此便于形成一种自觉的监督机制。（2）管理费用可以大大降低，监督成本也不会很高。缺点：（1）同为合作组织，保险合作社如何避免重走“农村信用社”的老路值得深思；（2）能否吸引合格的经营管理人才以及费率厘定、勘察定损、风险管理、财务核算方面的专业人才；（3）风险分散问题。规模小，风险很难分散，规模大，“外部人控制”和“内部人干预”现象又很难避免。

从理论上说，农业保险合作社为农业保险经营中存在的逆向选择和道德风险提供了一条很好的解决途径，但是在实际操作中上述提到的缺点将不可避免的碰到，同时结合四川省农村信用社目前的运行情况，本文认为这种模式应当在考虑成熟并有完善的制度约束，经过部分乡镇试点后再慎重推行。

3、政府支持下的相互保险经营

在相互保险公司情况下，农民即是保险人（相互保险公司的股东），也是被保险人。相互保险公司的经营好坏，直接关系到农民的切身利益，可以比较容易的将灾后损失赔款中的水分压到最低点。

(1)模式特点

首先，不以盈利为目的。相互保险公司是以社员作为公司成员组织起来的公司，是以社员利益为目的，既不以赢利也不以公共利益为目的的法人组织。名义上是不通过对外经营获取利润，而实际上是在成员内部开展相互保险，并将盈余分配给公司成员^[2]。其次，产权明晰。由于投保人就是公司的投资者，可以较好地避免政府的过度干预，以实现自身的发展目标。最后，没有资本金。相互保险公司没有资本金，这是相互保险公司区别于股份制农业保险公司的一个重要特征。

(2)优缺点分析

主要优点：由于每个成员既是股东，又是投保人有利于调动投保积极性，同时本乡本土的人易于监督，并共同采取防灾防损措施，共同交流分享防灾防损宣传教育知识。缺点：规模太小，风险不易分散，同时规范性不是太强，而且这种模式很难得到政府的资金补贴，如果某一地区同时存在相互保险公司经营的农业保险和有政府财政补贴的其他农业保险，很难断定农户不会转向带有财政补贴的农业保险。如此一来，相互制农业保险很难发展到规模农户并持续发展下去；另外，相互制农业保险公司损失赔偿的公允性也很难得到保证。

4、政府支持下的商业保险公司经营

在我国经营农业保险的商业保险公司主要有人保财产保险公司、中华联合保险公司以及近年来新引进的外资保险公司。而前者在中国有较长的经营农业保险的历史，特别是人保财产保险公司经营历史更久。实际上上述两家保险公司都是直接或间接的在政府的资金或其他优惠条件支持下经营农业保险的，而非完全商业化经营。

（1）该模式的优点

首先，与政府主办政府经营农业保险相比在体制和运行机制上有明显优势。商业性保险公司有明晰的产权制度和科学的管理方法，由于利益归己、风险自担，因此商业性保险公司会想方设法加强内部管理，在业务经营中能够从严把关，从而可以大大减少管理费用的铺张浪费和多赔滥赔现象；其次，由于有政府的管理费用的适当补贴及税收等方面的优惠，能适当调动商业性保险公司的积极性；再次，商业性保险公司经营相对比较规范而且使政府能够摆脱农业保险具体业务的烦琐经营，发挥了各自的优势，实现双赢。

作为政府的一种支持手段，同时也可以以保险公司与地方政府联合共保方式进行运行。所谓“联合共保”是指保险公司与地方政府根据业务发展的需要，与地方政府联合起来共同经营农业保险，实行利益共享、责任共担的方式。

根据王锡桐（2004）^[21]等人的论述，联合共保在操作中主要有四种具体操作形式。一是保险公司主办经营，地方政府予以补贴，并承担部分超额赔偿责任，双方分享业务盈余；二是保险公司与地方政府合办保险，利益共享，风险共担；三是保险公司与农技、兽防等部门合办农业保险，保险公司负责具体经营，农技、兽防等部门负责防灾防疫，双方协商权利与义务，或利益共享，或者由保险公司支付相关费用；四是保险公司、地方政府、农技兽防部门联办农业保险，保险公司经营，地方政府和农技部门提供防灾防损支持。

该方式最大的优势在于能充分发挥联保各方的优势，地方政府可以凭借其行政权力，扩大承保面，提供承保理赔方面的便利，而农技、兽防等部门可以提供自身在防灾防损上专业特长，保险公司可以发挥自己经营业务上的经验。

（2）该模式的实践中的障碍

首先，政府补贴的问题。补给谁？怎样补？补多少？补给保险公司还是补给农户，又通过什么样的方式来补，补多了，政府财政受不了，补少了，农户没的投保的积极性，保险公司又不愿意在农业保险上投入过多的精力。所以必须在政府、保险公司、农户三方之间的利益博弈中寻求到一个相对满意的解。其次，农业保险的经营范围问题。商业性保险公司经营农业保险，公司会更多的倾向于选择风险小，利润大的部分险种，而不愿意经营风险概率大的险种。而政府也会相应的就商业性保险公司业务收入中农业保险保费收入的比例进行限制，但这个比例究竟多少合适仍难以确定。再次，政府支持问题。这里涉及到政府的决策层和执行层之间的关系问题。上级政府制定了农业保险的文件，要求下面各级政府对商业性保险公司经营农业保险予以支持，但基层乡村政府和干部是否会真正的给予支持和协助则很难说，因为保险公司的经营与他们利益关系不大。相反，基层政府在农业保险上则很可能与农户站在一起，因为农户获得保险赔款不仅能减少当地政府的救灾支出，而且可以搞好与农民的关系，树立政府干部“全心全意为人民服务”的良好形象，从而在实践中可能形成基层政府帮助投保农民一起“吃”保险公司的情况^[22]。

实践中四川省已经有这种模式在运行，比如人保四川分公司在眉山市开展奶牛保险，中华联合财产保险公司在资阳开展的小麦“一揽子”险及生猪保险等。下文将会对眉山的奶牛保险作简单介绍。

（二）四川省农业保险发展模式的选择

1、政策定位

进行四川省农业保险模式选择前，我们有必要首先确定四川省农业保险的政策定位。对于农业保险的政策功能定位问题，理论界有三种不同的看法。柯炳生（2001）^[23]认为农业保险不宜作为农业风险管理政策。他建议，农业保险可以继续试点，但大范围推广要特别慎重，他认为政府同样的财政支出，如果用在农业基础设施建设和农业科研方面，可以起到更大的和更有效率的支持农业发展和帮助农民规避风险的作用。谢家智（2003）^[24]认为，农业保险应定位于风险管理功能，而非收入转移功能。并提出了支持此论点的三点依据：一是从福利和效率角度看，收入转移型的农业保险几乎都是失败的；二是农业保险最本质的功能是分散风险，而非收入转移；三是政府目前还没有很雄厚的财力支持收入转移型农业保险。冯文丽（2004）^[25]农业保险具有双重政策功能，即强调农业保险兼具危险处理财务手段和收入转移政策途径这两种政策功能。发展四川农业保险，本文认同第三种观点，目前在四川省认为发展农业保险应同时考虑农业保险的双重政策功能。

2、模式选择

通过以上可供选择的农业保险模式的分析，本文认为政府支持下的商业保险公司经营模式比较适合四川的具体情况，在推动外资保险公司在四川试点的同时，可积极尝试相互保险经营，并做好再保险支持工作，即政府支持下的商业性保险模式。从总体上来看，四川省农村还是一个多极化的社会，四川农业基础仍很脆弱，受自然灾害影响比较大，农民年人均纯收入仍非常低，在这种情况下完全依靠商业性保险公司独立经营农业保险，很难实现双赢的效果。按照“先试点、后推广，先起步、后完善”的原则和“政府主导、公司经营、农业自愿、以险养险”的思路积极稳妥的推进农业保险试点工作。人保从2004年开始在眉山市开展的奶牛养殖保险，就是典型的政府支持下的商业保险公司经营模式。

《眉山市人民政府关于全面开展奶牛养殖保险试点的意见》[3]中提出各区、县政府要强化领导，财政、畜牧、金融、保险公司建立相应的工作机制，共同推进农业保险试点工作，并制定相关配套政策。如财政给予参加奶牛保险的奶农补助100元/头（市财政补助50元/头，区、县财政补助50元/头）；畜牧部门承诺全年365天做好奶牛疾病防疫工作，及时对死亡奶牛进行查勘；农村信用社对参加了奶牛保险的奶农给予贷款优先；保险公司实行24小时工作制，全年无休，随时为奶牛养殖户提供承保、查勘、理赔、协助防疫治疗等服务，若奶牛养殖户在理赔时因故无法到保险公司领取赔款的，保险公司将派员工将赔款送至奶农家中。同时政府积极支持发展奶牛专业合作组织，以专合组织形式参加保险的给予优惠，并把参保率和财政补助发放率作为区、县政府年终考核目标，同时加强宣传，利用电视、电台、报刊等媒体形式广泛动员，提高奶农的保险意识，在最大范围内形成奶农自愿、积极参加奶牛养殖保险的意见。

在进行农业保险大规模推行前，政府必须得考虑的一件事就是财政补助能否及时准确到位。表3是作者的初步测算，只包括水稻、小麦、棉花三种主要农作物，政府补助生猪和奶牛等牲畜的财政补助还没计算在内。为分析方便，假定作物一切险保险的保障水平为平均产量的70%，即保险金额以平均产量的70%计；农作物的纯保费率以5%计；补贴给农民的保费以纯保费的30%计；经营管理费补贴以纯保费的20%计，政府财政每年要补贴5.91亿元。

六、促进四川省农业保险发展的政策建议

（一）加快农业保险立法工作。

《中华人民共和国保险法》第14条规定：“农业保险由法律、行政法规另行规定”，但知道目前为止“另行规定”还没有出台。以法律的形式保障农业保险的发展，确保农业生产者及保险公司的合法利益；用法律的形式明确政府在开展农业保险中的职能和作用，对发展农业保险意义重大。2002年，新修订的《农业法》第四十一条规定：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”

(二)建立农业保险专项基金。

专项基金实行专款专用，单独建账，单独核算，在补助农户时可以考虑与国家的其他的补助（如退耕还林等）账户合用，补助款项直接进入农户的账户，尽量减少中间政府的中间环节，避免专款被截留和挪用的情况发生。

（三）实行法定保险与自愿保险相结合。

根据政府对农业和农村发展的经济和社会目标，对有关国计民生和经济社会发展目标的实现有重要意义的少数几种农林牧渔产品的生产实行法定保险，其他产品的生产实行自愿保险。政府至少对法定保险险种提供保费补贴。此外，农产品加工部门和农产品消费者都应通过一定的渠道和形式分担保险费。同时，若对某些险种实行强制保险，还需要对目前的《农业法》进行修订。因为2002年，新修订的《农业法》第四十一条规定：“任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”

（四）税收优惠及相关措施。

商业性保险公司经营农业保险的，政府对这一块的相应业务应给予税收上的优惠，以提高其参与农业保险积极性和积累风险赔偿基金。

（五）再保险支持

建立巨灾风险再保险体系是开展农业保险的必要支持工具。由于农业风险的特殊性，一次洪涝、干旱可能使大面积的农作物或牲畜受灾，再保险工具在此时可以及时提供援助，避免保险公司不堪承受巨额赔款而退出农业保险经营领域。商业性保险公司可以自行选择再保险公司，同时应成立政策性再保险公司，为商业性保险公司分保，作为对商业性保险公司支持的一种形式。

（六）加强农业保险的宣传工作。

作为非正式规则的一部分，农户的保险意识、合作意识和信用意识对于农业保险展业相当重要。在正式规则形成之前，人们有关农业保险的认识主要考非正式规则来维持[1]（冯文丽,2004）。非正式规则的匮乏可能会导致农户对农业保险的需求降低以及保险公司对农业保险的供给减少。

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