宏观调控仍需行政与市场手段并用

车海刚

    始自去年下半年的宏观经济调控，已经初步显现出积极效应。这一轮宏观调控与以往历次调控的最大不同在于：中央政府一方面采取传统的行政手段，陆续出台了诸如控制建设用地、清理整顿在建和新建项目、提高特定行业的建设项目资本金比例等多种措施；另一方面，则更多地体现出通过以货币政策和财政政策为主的经济手段（或称市场手段）来达成调控目标的意愿。应当说，宏观调控方式的这种变化，反映并顺应了我国经济日益向市场化转轨的现实。

    然而，仔细梳理近一年来宏观调控的脉络和走向，笔者发现，在对经济手段和行政手段两者的选择上，正明显呈现出由侧重前者转向倚重后者的迹象。回顾去年，6月份，中国人民银行颁布“121号文件”，大幅提高了房地产行业的贷款门槛；8月，央行又首次宣布将存款准备金率提高1个百分点，开启了此后不到八个月时间内连续三次调整存款准备金率的闸门……这一系列的货币政策给人们留下了深刻印象。而在运用行政手段进行调控方面，尽管清理和控制建设项目等政策举措早在去年已有先兆，但真正形成“急风骤雨”的声势是在今年上半年，特别是4月份，国务院以罕见的严厉姿态查处“江苏铁本案”，明确昭示了中央扼制投资过热的坚定决心。

    对于此次宏观调控坚持行政手段与市场手段并用，甚至有更多地倚仗行政手段的倾向，舆论界存在各种不同的看法。其中对此持质疑态度的论者认为，既然我们已经确立了市场经济体制的取向，就应尽快地让行政手段“淡出”，让经济手段唱主角。这种愿望固然是好的，但却没有虑及这一轮宏观调控的客观背景，也不符合我国的实际国情。

    众所周知，我国去年以来出现的经济过热，主要表现为投资过热，而且是部分行业、部分地区的局部性投资过热。一般认为，对于这种结构性而非总量问题，采取全面的调控政策往往难以奏效，这正是银行自去年下半年开始收缩贷款却收效不大的直接原因；也正是由于这个原因，央行对是否采取更进一步的货币调控政策（譬如加息）迄今仍保持着比较谨慎的态度。相对于货币政策这样的总量调控，行政手段无疑更便于灵活操作，也更容易对症下药。

    更为重要的是，货币政策等经济调控手段，原本就有一定的时滞和传导期，而我国目前又处在体制转轨尚未完成的过渡时期，缺乏完善的市场传导机制，这就更有可能造成经济手段的传导不畅甚至被扭曲。最近有媒体报道，央行的金融专家到基层考察后发现，一些地方在执行中央货币调控政策的过程中存在“偏差”和“不正常现象”，例如，有些商业银行清收放贷时，往往挑那些易于清收的企业清收，有的银行把企业的正常流动资金也给“清收”回来了，而对央行、银监会明令要求限制的放贷，却很难真正收回。类似的例子还有很多。鉴于此，在市场经济体制并不成熟的情况下，行政管理手段的作用非但不能轻易弱化，在许多时候还有必要凸显。

    近年来流行一种说法，叫地方同中央“博弈”。这也是我国由计划经济向市场经济转型期的一种特殊现象。去年以来之所以会发生部分行业和地区的投资过热，正是一些地方政府出于利益驱动和不正确的政绩观，屡屡无视中央政府的预警和禁令，“大干快上”项目的结果。现在，面对中央的宏观调控，仍有不少地方千方百计试图绕过政策，甚至不惜顶风而上。前文提到的某些地方在执行中央调控政策时存在偏差，其背后难免没有地方政府的影子。笔者到外地调研时，也经常听到一些官员反复强调本地的“特殊性”，而对调控政策颇有微词。宏观调控固然应当顾及不同地方的实际情形，不搞“一刀切”，但同时也不能不警惕一些地方片面强调所谓“特殊性”，甚至将其作为同中央政策“叫板”的工具。为此，必须充分利用行政手段所具有的权威性、强制性、垂直性和速效性，强化管理和监督，确保宏观调控的政令畅通。

    还有必要说明的是，由中央政府运用行政手段进行调控，也在一定程度上有助于保护民间投资的健康发展。实施宏观调控以来，民营经济的处境和走势受到越来越多的关注。通常的经济理论认为，市场调控和行政调控对于不同投资主体所产生的作用是不同的。紧缩性货币政策等市场手段主要对非国有成分的投资增长产生抑制，因为这部分投资大都是市场导向的；而货币政策对国有成分投资的影响却相对较为有限，因为国有投资主要是受政府推动的，当然也应主要通过行政手段来进行约束。但在实际操作中，各地迫于中央的调控压力不得不收缩投资时，往往会有意无意地将重点放在民营资本身上，对待国有投资则本能地采取庇护的态度。在此情况下，作为中央政府，如何避免宏观调控过分伤及正处于成长期的民营经济，是一个必须重视的问题。

    当然，随着我国市场化程度的不断提高，在今后的宏观调控中应逐步发挥经济手段的主导作用，这一发展方向是无可动摇的。这就要求我们加快推进包括投融资体制改革、商业银行改革、国有企业改革等在内的各项改革及法治建设。另一方面，即便是当前必须采取一些行政调控手段，也不能将其等同于以往那种“审批包揽一切”的计划经济。前段时间曾有观察家提醒说，要谨防某些宏观经济管理部门借调控之机复归旧体制，此话虽有过虑之嫌，却不失为值得镜鉴的金玉良言。

（2004-07-12 中央党校《学习时报》）