制度软实力、制度建设与重庆的统筹城乡改革
文/彭小兵（重庆大学教授）
收录于：《重庆蓝皮书·2012年中国重庆发展报告》（重庆社会科学院、重庆市人民政府发展研究中心编，重庆出版社，2012.1）
核心提示：从制度软实力的概念、内涵剖析出发，分析重庆实施软实力提升战略中的制度建设的重要性，研究了增强重庆的制度软实力对统筹城乡改革与建设的理论与实践意义，并基于重庆统筹城乡改革与发展中的制度建设上的问题和未来制度改革与建设目标，提出统筹城乡建设中的制度软实力提升的政策建议。
关键词：软实力；制度；统筹城乡改革
一、软实力与制度软实力：概念辨析
（一）软实力与制度软实力：概念、内涵
软实力（soft power）的概念诞生于国际关系领域，原指一个国家依靠文化和理念等方面的因素来获得影响力的能力。自约瑟夫·奈（Joseph·Nye）于20世纪80年代末在“美国国力是否衰败及未来发展”的大辩论中首次提出“软实力”概念、并相继在《谁与争锋：美国力量的转变》、《美国霸权的困惑：为什么美国不能独断专行》、《软实力：世界政治的成功之道》等一系列著作中深入阐述“软实力”问题以来[1-3]，“软实力”受到世界各国专家学者和媒体的广泛关注，成为国家和区域竞争力提升的热门话题和国力竞争、区域发展的一种基本形态。有关“软实力”方面的研究也经历了从国际政治领域到国内政治领域、再到经济社会领域的发展路径。这表明，软实力不仅是提升国家综合能力的需要，也是地区经济持续发展之道。
在经济全球化和跨国相互依存的时代，权力的性质正在悄然发生变化，虽然军事和经济等方面的硬实力（hard power）依然是至关紧要的，但“软实力”也日益显示出它的重要性。
一般认为，国家综合实力包括了国家生存和发展所拥有的全部力量和对外影响力，是物质力量和精神力量的总和，包括经济、军事等硬实力和在生存和发展中逐渐积累起来的各种精神力量、文化力量和对外影响力的软实力。“软实力”源于一个国家、地区或民族的文化、制度和价值观的魅力，与文化、意识形态和制度等抽象资源相关，在国家及地区层面上表现为政治吸引力、价值观感召力、文化影响力、外交说服力、国民凝聚力以及国家或地区形象亲和力等。其中，制度方面所表现出来的吸引力和秩序性是“软实力”的重要组成部分。
软实力可以区分为政治软实力和文化软实力，政治实力是指国家运用其全部资源的操作能力，包括了领导人意志、社会制度、政治原则、国家战略、决策程序制度化程度等多方面，而文化实力是指可以被国家运用的文化资源。政治软实力是国家软实力的核心（阎学通，2007）[4]，有“静态”和“动态”之分，前者指危机预测能力和危机规避能力，后者指危机应对能力和政治公关能力。本文认为，无论是危机规避能力还是危机应对能力还是其他，制度（institutions）所表现出来的规范性和秩序性在其中扮演了极其重要的角色。因此，制度实力（institutional power）是政治软实力的重要构成内容。而世界历史发展也非常清晰地表明，制度崛起尤其是国家政治制度的崛起才是一个国家的真正崛起。
更为深入地，虽然同属软实力构成的重要内容，但还有必要对制度与文化加以区分并探讨它们之间的关系。文化构成一国或地区的文化软实力，而制度我们把它界定为政治软实力中的一个重要内容。制度与文化两个因素内涵不同但对经济社会发展都很重要。
大体上可以把文化看作是一个地区或民族所拥有的例如语言、文字、宗教等那些从人类学意义上能分辨其文化认同的大的要素，并主要限于非正式的规则。党的十七大报告提出要激发全民族文化创造力，提高国家文化软实力，这也彰显出文化的重要性。但是，在Acemoglu（2005）等经济学家看来，文化虽然重要，更重要的却是要搞清楚文化通过什么机制影响经济与社会发展的[5]。古今中外对照分析发现，同样的文化在不同的制度条件下对经济社会发展的促进机制不同，不同的文化在同样的制度下的作用结果也不一样。譬如，以前有人觉得儒家文化不利于经济发展，后来随着日本与东南亚，中国的经济的发展，现在又有人对中国文化比较乐观。又如，在新加坡和中国的香港，中西文化交融，但都具有勃勃生机，都对经济社会发展作出了重要贡献。显然，制度不仅具有运用文化的作用，而且有引导和发展文化的功能，或者更为准确地说，制度软实力不仅能决定在同一种文化的基础上建设什么样的软实力，还可以扩大和发展文化资源。即使是在引领公共文化行业领域发展方面，也需要一系列制度化、规范化的政策、法规、质量体系与评价标准来推进。也正因为如此，从某种意义上讲，弄清楚文化作用的机制和土壤、或者说弄清楚引导和促进文化发生作用的制度比文化本身可能更重要，也更有挑战性。因此，本文提出，提高软实力需要从政治实力入手，重点内容之一就是完善制度，增强一个国家或地区的制度实力。
总结起来，约瑟夫·奈的“软实力”理论提出有其深刻的历史背景，其理论在逻辑上还欠严谨，在实践上也存在难以定量分析的局限。但是，约瑟夫·奈通过“软实力”概念和理论引导人们关注抽象的和非物质的权力因素以及追求软硬实力的平衡的观点，引导人们关注制度建设和制度软实力提升对一个国家或地区经济、社会发展的影响和促进作用，为我们分析国家、地区和民族在国际舞台上增加影响力提供了一个新的视角，其一些观点也值得在地区综合实力的建设中加以借鉴和参考。
（二）区域软实力以及区域软实力提升中的制度建设
对于一个城市或地区来讲，譬如作为国家统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，对照国家“软实力”的内涵，也可以提出区域软实力的概念。简单地，可以将区域软实力概括为：在地区竞争中，通过文化、公共服务、人力素质、制度创新等非物质要素的建设和产生的区域政府公信力、社会凝聚力、特色文化感召力、人才资源的集聚力和创造力等。提出区域软实力的概念是为了发挥软实力对地区社会经济发展的协调、凝聚和扩张效应，全面提升区域竞争力和区域形象。软实力将是重庆可持续发展和区域综合实力的重要构成部分。
区域软实力主要由区域文化软实力、公共服务软实力、人力素质软实力构成，并认为：文化实力是区域软实力的核心内容，可以通过区域文化的感召力和辐射力，吸引外部人才、资本、产业的流入，最终将文化“软实力”转变为地区竞争力和经济力；公共服务是区域软实力的关键内容；而人力素质是区域软实力的具体体现和根本保障（周晓宏，2007）[6]。本文进一步认为，制度是地区经济力的直接保障，需要通过制度建设来保障为社会公众和产业部门积极参与地区社会、经济、政治、文化活动；无论是公共服务是否充足、完备，还是人才素质是否能充分发挥，都要看制度的健全性及其完备性。原因在于，公共服务和人才素质发挥最终都依靠人的行为，而人的行为是靠制约和规范，制约和规范行为的又是制度。
为什么制度如此重要呢？因为制度是经济增长的根本因素（Acemoglu，2005）[7]。制度对于经济增长和提升国家或地区整体软实力相当重要，它们塑造了一个社会中关键经济主体的激励，影响了对物质和人力资本、技术和生产组织的投资，不仅影响饼的大小，而且影响其分配。可以这么认为，制度是社会秩序建立和运行必须具备的基础性、前提性条件。另外，很多制度是内生的（如一国的经济制度），由社会的经济选择决定，但是，面对不同集团之间的利益冲突，制度最终由政治权力决定。因此，提升重庆软实力以促进统筹城乡发展，需要由中央和重庆地方政府的行政力量合理有效地安排好制度，也就是，实施重庆软实力的提升战略应该首先体现在制度软实力的增强上。
总之，提升重庆区域软实力，其前提和基础就是制度的建立与完善；制度是社会和谐与统筹城乡发展的基础秩序。
二、提升制度软实力对重庆统筹城乡改革的意义
（一）制度对统筹城乡发展的理论意义
前面已述及，“制度”在转轨经济和转型社会中具有的重要作用表明，我国的经济崛起和实现中华民族伟大复兴，应该主要依赖市场经济和支持市场经济运作的经济、政治和社会等领域里的基本制度的确立。完备制度是增强制度软实力、并最终提升重庆软实力、实现重庆软实力提升战略的前提基础和重要内容。因此，通过研究制度的完备性来思考制度软实力问题，是研究城乡统筹改革与发展的必经之路。
推进统筹城乡综合配套改革试验，与长江上游地区的政治、经济、文化进一步互动，是中国改革开放重心转移的一个重要体现，重庆也来到了一个新的转折点。不过，虽然我国改革开放的重点、注意力、区域性有所向中西部地区转变，但并不意味着保障包括重庆在内的这些地区改革开放持续顺利进行和社会主义市场经济建设的制度已经完备或者趋近成熟了。
制度是带有根本性的东西。党的十七大报告强调从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，就是要不仅从具体的经济思路、发展模式、发展内容的层面，而且更要从制度和体制的层面，来进行或推进重庆市的统筹城乡发展。也就是，统筹城乡建设，一方面要首先完备制度和发展体制，用严格和科学的制度以及透明的体制来推进并保障“新特区”的发展，另一方面要在综合配套改革试验中将那些行之有效的经验、做法上升到制度的层面，用制度加以固定，使之成为保证试验区的经济体制和社会秩序平稳运行、健康发展的基础。
制度又是一个复杂的理论学说。社会科学领域的研究中，最难研究的可能也是制度，原因是制度是一个极为复杂的系统。无论是从事制度分析的研究者、还是制度（如法律、法规、政策或规章等）的制定者、设计者，除了要掌握经典博弈论、计量经济学等主流经济学和非主流的演化博弈论、案例研究等分析工具和研究方法外，还都要了解历史学、社会学、政治与行政科学、法学、人类学等各种相关学科，甚至一定程度的物理学和生物学常识。
对制度的研究源于罗纳德·科斯，但他主要是证明了经济制度的合理性，却没有解释现实中大量低效率的制度安排长期存在的原因。道格拉斯·诺斯从约束条件下个人理性选择的思路出发，引入博弈均衡的概念解释制度产生机制；而在道格拉斯·诺斯获得1993年度的诺贝尔经济学奖之后，制度经济学成为经济学界的热点。制度经济学关注的核心是产权保护与合约执行机制，其主题实际上涵盖了一国制度的方方面面，包括法治、政府权力与制衡结构、司法独立等。这再次印证，制度是构成国家及地区软实力的重要内容。由于制度经济学判断制度机制优劣的最重要标准是看它们是否有利于市场交易的发生与深化，因此，按照这个标准，重庆区域软实力是否具有或得到提升，关键是看统筹城乡改革中相应制度的优劣或制度是否健全，也就是看统筹城乡改革与建设是否有利于自由市场机制的建立与成熟。
制度还是一种长期现象。制度安排不但要具有建立上述复杂学说基础上的科学性、合理性和可执行性，还具有其不得朝令夕改的相对稳定性和不折不扣得到执行的强制性。从这个角度来看，诸如市场经济和民主政治等都结合了一定的监督和制衡机制，能够节制资本和权力并能持续地保障执行，因此中央提出要继续完善社会主义市场经济和社会主义民主政治。展望未来，重庆的制度及体制建设只有朝着现代化、市场化、制度化和规范化的方向上有所突破与创新，才能利用好因统筹城乡改革试验而拥有或争取的自主空间或自主权，为实现长江上游地区经济、金融、贸易中心和现代制造业基地的定位目标跨出基础而又坚实的一步。
（二）制度软实力提升对重庆统筹城乡改革的现实意义
1、统筹城乡改革中制度软实力提升的紧迫性：举例说明
近年来，党和国家领导人一直在呼吁制度创新。伴随着国家制度建设的步伐，重庆市在制度建设方面也取得了积极的成效，如干部任用和任期制度、问责制度、新闻制度、农民工制度等普遍建立起来。但这远还不够。制度软实力能否得到首先提升，或者说制度创新和制度建设是否有成效，将在基础上决定国内外对重庆市统筹城乡改革与发展的形象的认知。
从外向型经济到开放型经济发展模式的转变，是一个经济发展模式的变化，也是体制改革的深化，但还远远不够。摆在重庆面前的难题包括：经济发展模式的转变、传统产业的升级换代和产业结构的调整、就业与农村劳动力转移、城乡一体化的社会保障、能源资源环境和节能减排问题、高端人才缺乏、社会诚信制度的打造、社会民生和贫富差距问题、跨地区和跨国竞争力问题、农村土地流转制度、公共财政体制和公共服务体系，等等。重庆正在建设成为长江上游经济中心、金融中心和我国重要的现代制造业基地。但一般来说，发展现代制造业需要强有力的地方政府，对经济通盘布局、招商引资和配置资源。而打造西部区域性经济、金融中心要建立实践证明行之有效的以及与国际接轨的法律与制度，包括现有各级地方政府的关税、壁垒、管制、审批和决策方式等公共服务职能都要改变，并加以制度化。再如，重庆的区县扩权改革，对推进城乡统筹发展、发挥基层公共决策和管理机构的自主性是有益的，也是必要的，但基层政府公共权力运作程序不制度化、规范化，将可能加剧重庆民营经济营商环境的恶化，市场对资源的优化配置作用也就不可能得到充分发挥，进而，真正意义上的、统筹城乡的良好社会秩序也就不大可能出现。
在区域软实力的公共服务和人力素质方面，譬如，在金融领域，重庆市各用人单位未必能提供具全国竞争力的工资，因此不容易吸引高端人才。要打造长江上游地区乃至西部的区域性金融中心，就得解决金融高端人才问题。金融中心尤其是金融核心功能区往往也是金融人才集聚的中心，构建金融中心，培育金融核心区，需要大量训练有素的金融经理，需要充足的高素质的金融管理、金融研发、金融业务操作人才，需要具有广泛人际关系和丰富海外经验的金融专业人员。解决金融人才问题的核心在于管理制度和用人机制上的创新，同时也需要更为解放和开放的视野和思维。又如，强化制度建设还意味着要改变政府所扮演的角色，即，政府更多的是维护金融秩序、主持公正、加强监管并保障市场开放，而不是直接参与。或者更为具体地说，重庆培育金融核心区并建设长江上游地区金融中心，政府的规划和行政的介入虽然非常重要，但市场的选择才是最根本的，因为真正意义上的、有区域和全球竞争力的金融中心的形成和发展是一个逐步积累的市场化过程，是金融机构、金融家和相关企业自发选择的结果。显然，重庆打造长江上游地区金融中心也应遵循这种经济规律和市场选择，在政府政策倾斜的基础上，通过完备制度来塑造并持续地保障重庆金融业产业集群竞争力。
再如，统筹城乡综合配套改革试验能为重庆市腾出发展的空间，突出其金融和商贸功能，以服务长江上游地区；已被国务院批准实施的《重庆市城乡总体规划(2007-2020年)》，实际上也是对重庆城市规划的再造。重庆市统筹城乡发展，大城市化是重要途径。但发展现代金融、商贸业需要向郊区扩展，发展现代制造业又必须巩固现有制造企业的厂房在各区县（也就是继续从主城区和其他各区的市中心往外移）的分布状况，这就意味着必须发展“卫星城”或“城市副中心”。这些卫星城或城市副中心一则对统筹城乡建设中农村劳动力转移是必要的，二则也就意味着居住在这些较远地区的人也能享有无需到市中心就能购物和享有不同服务的便利，实现真正意义上的统筹城乡发展，三则更是解决重庆较为复杂的自然条件、地理地形、以及道路交通、水资源和能源瓶颈等约束问题的有效办法。但从目前来看，要布局好上述这些并得到可持续发展，在落实综合规划上有一定难度，在体制和制度建设上更无保障。
2、增强制度软实力对统筹城乡发展的现实意义
总结起来，制度软实力提升对重庆统筹城乡改革的现实意义主要体现在以下几个方面：
首先，城乡统筹改革与发展问题不仅仅是一个经济发展问题，更是一个制度创新和改革的过程。推进重庆统筹城乡发展，需要从完善制度的角度，对户籍、农村劳动力转移与就业、社会保障、土地流转和公共管理等制度进行创新，促进重庆制度实力的增强。
其次，统筹城乡改革需要解决人治与法治的矛盾、公平与效率的矛盾、政府与市场的矛盾以及集权与分权的矛盾，这需要规范化的制度设计和执行来解决。
再次，统筹城乡改革本质上也是利益和权力的再分配，实际上也是在利益调整中要部分人放弃部分利益，以改进社会总福利，达成是一个正和博弈。但既得利益者掌握着强大的权力和社会资源，因此，随着改革的深化，社会各阶层之间的利益冲突和重组不可避免。这时，为了不至于在统筹城乡建设中出现穷者更穷富者更富的现象，有效化解社会矛盾纠纷，高明而有效的做法是通过民主制度来对社会公众做出可置信的政治承诺，也就是通过规范化的制度来保障统筹城乡改革朝着我们所希望的目标前进。
最后，作为服务型政府最主要的是要把市场秩序管理好，而这只能靠公权力。但公权力本身就掌握着资源分配的权力，有时候恰恰是它加剧了秩序的混乱，例如黑砖窑事件和华南虎真伪之辩的问题，也有时有基层政府的苦衷，如关系到地方税收与财政。解决问题的关键除了发展经济之外，根治的方法依然还是通过制度完善来明确公权力的职能。
另外，贯彻落实胡锦涛总书记关于重庆经济社会发展的“314”总体战略部署，实现经济发展与社会进步的同步提升以及城乡统筹发展，加速构建和谐社会的步伐，确保重庆社会稳定、文化繁荣、落实社会主义民主政治和实现社会公平正义，从而构成区域向心力和中国重要的中心城市、国家历史文化名城、长江上游地区的经济中心的影响力的基础。确保这些目标的实现，一个基础而极为重要的方面就是完善制度建设，形成统筹城乡发展的政策体系和法律体系，从制度上打破城乡发展的二元结构，实现制度先行、体制创新。
总之，在市场发展和行政干预的度的把握等方面的情况，是衡量地方政府执政能力和市场管理水平的重要基准，也是折射其制度完备性和体制透明性、创新性的重要标准。
三、重庆统筹城乡改革中的制度性障碍与变革
（一）统筹城乡改革中制度软实力提升的障碍
一方面，城市优先发展的制度设计到目前还没有从根本上得以转变。在我国改革开放和工业化发展的初期，基本上采取了城乡分治政策，在国家政策层面上以城市和市民为中心，先工业后农业，先城市后农村。这样的制度设计使过去几十年城乡之间形成了不平等的交易格局，导致城乡经济社会发展严重失衡。基于这样的现实，本文认为，统筹城乡发展的制度性障碍和制度根源是城乡二元结构体制，主要体现在城市农村分割的户籍制度、以及“依附”在户籍关系上的不同权益或待遇制度上，如教育制度、劳动就业及其相关制度、社会保障制度、土地流转和土地征用中的补偿制度、公共服务与公共产品提供机制等。
另一方面，统筹城乡改革中的制度缺陷还可能体现在高昂的制度成本（最终表现形式是人们的低收入水平）、以及为那些各式各样的行业准入审批、对市场不必要的行政管制，还有许多灰色和朝令夕改的规章上。所有这些，都抑制了民营经济的发展活力，拖延了创业时间与市场交易速度，当然也就不利于统筹城乡发展。
（二）统筹城乡发展中的制度变革
本文所主张的制度变革，是希望通过制度实力的增强来提升重庆区域软实力，也就是改革现行制度来适应统筹城乡建设的新情况，同时也要消化掉因统筹城乡发展带来的社会经济变迁给重庆市的体制和制度机制构成的压力而求得本身的可持续发展。
党和国家近年来十分重视制度建设，党的十七大报告也提出要坚持以市场为主导，通过积极的产业政策和制度化、有序的市场化运作来提升国家文化软实力。其实，在笔者看来，在统筹城乡改革试验区获取的政治和政策资源中，其核心资源也是体制机制和制度创新。综合起来看，统筹城乡综合配套改革试验区应该推进以下方面的制度改革和机制创新。
1、所有制的改革。也就是进一步提升发展混合所有制经济的层次，优化民营经济发展的制度环境，形成自主创新的微观体制基础。这里，重点又是地方行政管理体制的改革，尤其是要建立统一、协调、精简、高效、廉洁的运行机制和管理制度。
2、城乡管理制度改革。通过加快收入分配、社会保障制度和社会管理体系等方面的改革步伐，促进城乡社会管理的一体化、均等化。
3、市场体系和市场管理制度建设。即通过加快培育生产要素市场，建立有利于增强国际竞争优势和符合国际通行规则的管理制度环境。
4、社会事业管理制度和管理机制的改革。即，大力发展现代公共服务事业，健全有利于建设资源节约、环境友好型的和谐社会的体制机制。
实现上述改革，需要从覆盖城乡的公共财政制度、城乡统一的劳动力市场机制、户籍制度、土地管理和使用制度、城乡一体化的社会保障制度、农村市场体制、行政体制等方面加以顺利推进。也就是通过所有这些领域的制度创新来引领和推动统筹城乡综合配套改革，为促进重庆市经济社会更好更快发展提供有力的制度机制保障。
主要参考文献：
[1] Joseph S．Nye, 2003: “Propaganda isn’t the Way：Soft Power”, International Herald Tribune.
[2] 【美】约瑟夫·奈，2005：《软力量——世界政坛成功之道》，吴晓辉、钱程译，北京：东方出版社
[3] 【美】约瑟夫·奈，2002：《美国霸权的困惑：为什么美国不能独断专行》，郑志国等译，北京：世界知识出版社
[4] 阎学通，2007：“软实力的核心是政治实力”，《环球时报》，
[5] Acemoglu, Daron, Simon Johnson and James A. Robinson, 2005: “The Rise of
[6] 周晓宏，王小毅，谢荷锋，2007：“区域软实力及其综合评价体系研究”，《技术经济》，26（6）：58-60，89
[7] Acemoglu, Daron, Simon Johnson and James A. Robinson, 2005: “Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth”, Handbook of Economic Growth, forthcoming.