红寺堡开发区发展移民经济的扶持政策选择
牛国元
移民经济是移民搬迁与城市化进程中产生的经济现象和动态经济过程，是在经济与社会协调可持续发展中一种带有鲜明移民特质的经济运行系统和经济类型。红寺堡开发区建设是为改善宁夏南部山区贫困农民的生产生活条件和生态环境，增加农民收入，加快小康建设步伐，实现农村经济、社会、生态协调发展而实施的一项战略性移民工程。基于其在宁夏乃至全国移民经济发展中的特殊性和典型性，尽快促使其实现跨越式发展,不仅具有突出的经济意义，更具有积极的政治意义。在新的发展态势下，积极寻求科学合理、切实可行的移民经济发展政策支持措施，是红寺堡开发区全面实现预期开发目标的重要前提和关键保证。
一、提出在红寺堡发展移民经济的现实背景
1995年底，宁夏有史以来最大的水利扶贫项目和国内最大的以扶贫为宗旨的移民项目——“
建设宁夏扶贫扬黄灌溉工程的初衷不仅是希望缓解宁南山区干旱带片、高寒土石山区的人口过快增长压力，宽松当地发展环境，而且要使宁夏中部荒漠化土地得到开发性保护和治理，使宁南山区农村的数十万贫困人口通过自愿移民实现脱贫致富。红寺堡开发区是肩负这一重大使命的德政工程，建设好红寺堡移民开发区，意味着宁夏党委政府、乃至中国政府在扶贫开发方面将取得规模性、区域性经验，所以，红寺堡开发区建设的经济意义和政治意义不言而喻。
在党中央、国务院和宁夏地方党委、政府的大力支持下，在当地干部群众的努力建设和辛勤耕耘下，红寺堡开发区已取得了丰硕的成果。突出表现在：受市场机制和国有土地综合利用的共同拉动，红寺堡开发区城市建设投资少、成效大、发展快，实现了其他地方十年、二十年甚至更长时间才能取得的成果。与其他吊庄移民区相比，红寺堡开发区规模更大，区域性更强，推广示范效应更加明显。这些成就充分体现了宁夏农村移民的老模式和城市化建设新机制的结合，改变了过去计划移民、行政移民、补偿移民和被动式移民的思路和模式,赋予移民迁建市场化特点,使其更具经济意识和经济价值,极大的丰富了移民经济的内涵和外延。
但必须承认，红寺堡开发区作为旨在从根本上解决宁南山区群众脱贫致富的一项重要战略举措，其预期发展目标还远没有实现；或者说，要想把红寺堡开发区建设成为我国西部移民开发的典范，其应具备的发展潜力还远没有被充分的挖掘。在谋划发展战略方面，红寺堡开发区的干部群众有着积极的思考，他们已经提出要不断深化对开发区的区情、资源禀赋及其转化利用规律的再认识，要用全新的理念谋划跨越式发展；他们所提出的坚持“生态立区、产业富区、工业强区、科教兴区、依法治区”的总体工作思路是完全符合红寺区实际的。但现在的问题是，如何强势推进红寺堡规划的“321工程”和“一园两区”建设，把红寺堡开发区建设成为西部最大的酿酒葡萄基地、全区最大的节水示范区和中部干旱带上最大的生态区。特别是如何将红寺堡灌区建设成为生态良性循环、经济高效发展、移民安居乐业的新绿洲，使其不仅能跟上全区跨越式发展的步伐，而且能成为国内甚至国际上具有规模性、区域性示范意义的扶贫开发项目区，还需要付出巨大的努力。
目前，红寺堡开发区已具备了良好的发展基础。站在新的发展平台上，红寺堡开发区如果能设法借势、乘势搭上发展的快车，必然会有一个非常美好的发展前景。但需要正视的是，目前发展中面临的困难和问题比以往任何时候都复杂、棘手，突出表现在：原有的政策支持效应正在弱化或消失；新的政策支持体系还没有形成，甚至在某些方面还没有被意识到。面临新的发展需求，谁来支持红寺堡开发区的新一轮发展，以什么理由并依托什么项目来支持红寺堡开发区的发展，是当前必须尽快解决的一个重大问题。必须清醒的认识到，在红寺堡开发区处于爬坡发展的关键阶段，如果没有强有力的外力支持，将很难实现真正意义上的跨越式发展。因此，红寺堡开发区在开足自身马力、加快发展的同时，特别需要借助新的外力，即特殊扶持政策的推动。
二、红寺堡开发区发展移民经济应建立的扶持政策
1.争取政策支持将红寺堡开发区创建为国家移民经济发展的典型示范区。
移民经济作为一种全新的经济现象或经济类型，需要在发展中尽快完善，红寺堡开发区应该在尽快丰富这一经济发展类型的内涵及外延上有所作为。如果能发展形成“红寺堡模式”、“红寺堡现象”、或产生“红寺堡效应”，使移民经济在红寺堡开发区形成具有示范意义的中国特色，将不仅能为宁夏赢得声誉，而且将会为中国赢得赞誉。而且，基于红寺堡开发区发展背景的特殊性和所肩负使命的神圣性，在确立科学发展理念、实现跨越式发展的过程中，尽快研究并寻求建立必要的政策支持体系具有紧迫性。
将红寺堡开发区作为国家移民经济发展省域综合示范区具有较好的现实基础：首先，通过机制、体制创新促进红寺堡开发区经济社会发展在宁夏有着强烈的诉求，将红寺堡开发区作为国家级省域移民经济综合示范区，容易形成上下联动、合力推进的工作新局面；其次，移民经济在红寺堡开发区已取得了具有积极示范效应的成果，为建立省域移民经济综合示范区奠定了良好的基础；第三，红寺堡开发区地域面积相对较小、人口少，在资源、地理、气候等方面非常具有典型性。如果先行将红寺堡开发区作为国家省域移民经济综合示范区开展工作，与选择其他省区进行类似试验相比具有成本相对较小、便于操作、成效显著等多种优势。
在这样的现实背景下，如果能够尽快争取将红寺堡开发区确定为国家移民经济发展的省域综合示范区，按照落实科学发展观和搞好“五个统筹”的要求开展示范，有利于尽快统筹并整合国家在移民经济发展方面的经验和教训，有助于鼓励并支持示范主体在体制改革、科技创新、制度变革等方面先行、先试，探索加快移民经济发展的新模式，力争关键环节取得突破。有助于尽快解决红寺堡开发区发展中面临的外部推动力不足的问题，有助于红寺堡开发区在经济社会发展方面取得重大突破和创新，将由此大大提升宁夏在创新工作思路方面的显示度。
2.尽快完善红寺堡开发区发展移民经济所需的财政转移支付政策。
近年来，财政转移支付资金不仅保障了红寺堡开发区财政的正常运转，而且为红寺堡开发区的经济发展提供了一定的资金保障。但要加快红寺堡开发区的发展，实现该开发区在更高层次上的全面发展，还需要进一步研究如何完善该开发区发展移民经济的财政转移支付政策。
一要尽快明确红寺堡开发区的事权与财权。按照自治区主体功能区的框架，明确红寺堡开发区的生态功能定位，进而明确红寺堡开发区的事权与财权，落实主体，分清责任。红寺堡开发区发展移民经济是政府主导行为，有必要明确各级政府投入占其财政支出的比重，规定投入增长率。在规范红寺堡开发区事权与财权的时候，要充分考虑国家的财政实力和红寺堡开发区基层政府的财政实力，减少或免除红寺堡开发区的财政配套，做到量力而行，务求实效。
二要进一步加大对红寺堡开发区的财政转移力度。要从保证红寺堡开发区持续发展，建立移民经济发展示范的需要出发，研究如何增加对红寺堡开发区用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境修复的专项转移支付，并建立长效机制。一方面，使处于红寺堡开发区的居民能够逐步享有均等化的基本公共服务。另一方面，要把红寺堡开发区的生态环境修复与农村基础设施建设、产业开发结合起来，继续大力调整农业结构、增加农民收入，以期实现人与自然、经济与生态环境的协调发展。
三要规范红寺堡开发区的财政转移支付制度。应以国家《财政转移支付法》的实施为契机，尽快调整红寺堡开发区现行财政分成办法，减少税收返还，将政策补助和结算补助纳入一般性转移支付体系，使红寺堡开发区基础设施建设、生态环境保护、教育、卫生、文化等公共服务建设投入尽快接近或超过全国平均水平。
四要确保财政支持红寺堡移民经济发展的连贯性和动态性。既要保持红寺堡开发区发展移民经济扶持政策实施的连贯性。同时，还要根据红寺堡开发区相关扶持政策实施的情况，及时进行评估，分阶段、有重点地明确和调整政策范围，以保持红寺堡开发区发展移民经济相关扶持政策的动态性。
3.制定有利于红寺堡开发区加快农业结构调整、改善水资源配置的扶持政策。
红寺堡灌区开发的初衷是解决贫困移民的温饱问题。所以,红寺堡开发区经济发展的特点主要为：农业经济发展较快，二三产业发展滞后；农业结构表现为种粮多，经济作物和饲草饲料少，畜牧业发展相对滞后。由于经济结构单一和种植结构的不合理，在用水结构上，绝大部分水资源由农业及生态使用，工商企业用水比重低，水资源利用效率和效益不高。由于部分移民缺乏节水意识，灌溉方式不当，大水漫灌造成地下水位上升。从1999年在大河乡麻黄沟村和龙坑村出现土壤盐渍化苗头开始，五年来盐渍化面积以每年3000亩左右的速度扩大。因此，需要围绕红寺堡移民经济的发展，通过特殊政策的支持将红寺堡开发区建成国内最大的节水灌溉示范区。重点是要通过政策支持，加快小畦灌溉等技术在红寺堡开发区的全面推行。在已建成区强制性推行补灌或非充分灌溉技术。在严重风积沙带加大毛渠砌护面积，解决深层渗漏和移民重复投劳的问题。对特色作物全面推行补灌或非充分灌溉技术。对扬程较高区域和葵花、林果、瓜菜等经济作物推行沟灌、膜灌等节灌技术。扬程在
4.制定有利于增加红寺堡开发区科技投入，提高移民科技素质的扶持政策。
宁南山区贫困农民搬迁到灌区后，农业生产方式发生了根本的改变，从雨养农业转变为灌溉农业，广种薄收转变为精耕细作。移民缺乏种植技术和新品种的生产技术，但他们渴求学到新技术，得到新品种，苦于科技人员少，经费投入不足，很大程度上制约了农业科技成果的示范推广应用，致使灌溉种植效益得不到大幅度提高，移民在短时期内增收、脱贫致富进程缓慢。
因此，需要全面贯彻自治区人民政府《关于加快推进农业科技入户工作的意见》，尽快实施农业科技入户工程，建立移民获得先进实用技术的通达渠道，提高移民对农业科技的认知和应用能力。建立以国家农业科技推广机构为主导，农村专业合作经济组织为基础，农业科研、教育和产业化组织广泛参与、分工协助、服务到位、充满活力的多元化基层农业科技服务体系。培养一批与移民群众利益联结紧密、带动产业发展成效明显的农业科技服务组织，使之逐步成长为科技型农业产业化龙头企业，引导和示范移民调整农业产业结构，发展特色种植业和养殖业，拓宽致富渠道。
5.制定建设红寺堡开发区扬黄灌区道路沙化防治和绿化美化工程的支持政策。
从目前的自然环境状况看，红寺堡灌区年平均降水量
6.制定将红寺堡开发区建成宁夏中部乃至中国西部独具特色的商贸中心的扶持政策。
红寺堡开发区地处宁夏中部中心地带，具有打造宁夏中部地区商贸城的地域优势。在目前周边地区商贸业发展相对比较发达的情况下，红寺堡开发区的商贸业发展只有采取得当策略，走出一条差异化的竞争道路，才有可能使优势得以真正显现。这一优势的形成需要两个基本前提：一是必须确立自己的特色，二是必须建立一套支持这一特色形成的政策保障体系。在红寺堡开发区移民经济发展的整体支持政策框架内，围绕商贸中心及服务业的发展，需要制定更加积极的扶持政策，重点是要研究实行更加有效的政策优惠措施和鼓励投资的支持引导措施。
三、建立红寺堡移民经济扶持政策体系的途径
1.尽快对将红寺堡开发区建成国家省域移民经济综合示范区，以及做大做强移民经济的必要性、可行性进行专题研究。
要从历史考察与现实分析相结合角度出发, 揭示我国西部典型地区大规模经济性移民现象和问题的发生与发展规律，突出红寺堡开发区移民经济实践的创新性问题，从而提出依托红寺堡开发区进一步提升移民经济这一全新经济现象或经济模式的现实必要性和迫切性。
2.尽快对红寺堡开发区做大做强移民经济的关键支持政策需求及政策设置进行全面研究。
从中国经济社会可持续发展的实际出发, 理解和认知宁夏启动“1236工程”而产生的大规模经济性移民现象和动态过程, 并对这一特殊的经济现象、经济行为和动态发展过程中必然产生的各种社会经济效应作辩证的思考、归纳和提炼，从而提出：国家与地方政府对移民区域内经济利益关系的重新调整政策、主要方式以及补偿政策和机制;移民区域内移民经济重建与重构的投融资政策体系和相关运作机制; 移民区域的经济开发与资源优势的合理利用政策与方式; 移民区域经济与社会重建和可持续发展的区域性特殊政策与条件等。
3.尽快对红寺堡开发区做大做强移民经济，寻求政策支持的运作策略进行专题研究。
既要研究寻求什么样的政策支持,更要研究如何得到适宜政策的支持,也就是说要研究运用什么样的策略才能争取到所需要的政策支持得以解决。