建立公共财政体系，为落实政策创造匹配的落实条件
朱正国
中国的发展，在中国办事，喜欢讲落实上级政策，但遇到的问题则是为什么落实不了，包括落实科学发展观。其实，这种关系本身就为落实难埋下了伏笔。因为，这里暗含了落实和落实条件之间可能不匹配。而现实恰好如此！自上而下，层层要求落实，到了最基层，剩下的就只有落实的要求，而没有落实的条件。其中最重要的是财政，越到下级，财权和财力越来越小，越来越遇到财权财力和事权不匹配的问题。
本来，根据客观经济规律，一个国家，工业化、城市化的地区只能是少数，工业只能聚集在有限的地方发展，大家也把人力、物力、财力集中投向这些地方才是有效率的，然而，通过财政再分配分享经济发展的好处。但是，在现行体制下，地方政府和地方官员的利益紧紧地与地方经济和财政状况联系在一起，这当然是调动了地方的积极性，这在经济发展的初期阶段是可以的，但随着经济规模和水平的提高，特别是随着工业化的加快发展，再继续维护这种局面就得不偿失了。
例如，我们不难发现，大部分地方，特别是广大山区，并没有必要大搞招商引资，发展工业。因为，这些地方发展工业的区位和配套协作条件很差，企业也主要是靠优惠政策、廉价劳动力和对环境的破坏来获益，看到真是很痛心！随着条件的变化，这些企业常常不能长久，没有效益，留下的则是一块“生态伤疤”，环境破坏了，不仅是自己的问题，还危及到下游发达地区，并导致中国环境的整体恶化！我总觉得，工业的聚集效应很重要，一定要适当集中，不能遍地开花，有些地方的区位条件决定了农民只能慢慢向城镇转移，留下来的则主要是因地制宜发展一些农业生产就可以了，同时保护好生态环境。为此，国家应该帮助这些地区改善生产条件和生活条件，提供较好的公共服务，对农业生产补贴等。相反，如果也是以招商引资、GDP来衡量政绩，就很难改变这种局面。
因此，我们又不能过分责备这些地方，责备基层地方政府。因为，首先是财政体制逼着他们这样做。各级各地方都要保运作、保吃饭，这就要工业，要财政。如公我务员的工资待遇有压力、中小学教师的工资待遇有压力，医疗、办学、社保、救济，那一样都靠地方经济和地方财力。所以，地方为了自己的利益，只是积极地推行自己的土政策，或者使土政策成为实际起作用的“潜规则”，对中央和国家的规定，法律的规定，则是“上有政策，下有对策”，并已通过长期的实践，练就了一身造假的硬本领，各个地方越来越成了地方保护主义下的“诸候国”，这又如何能“书同文，车同轨”呢？而如果不按国家的法律和中央的标准在中国搭一个基本标准统一的大台子，广大的企业又如何表演呢？价格又怎么能够有效地反映资源的稀缺性和如何让市场发挥优化配置资源的效率呢？又如何有大统一的中国市场和强大统一的中国呢？其结果必然是地方政府间税收优惠、低工资、土地资源价格的恶性竞争（简直是血拼！），受损失的只能是老百姓和国家，最终也算到我们执政党头上。所谓“河蚌相争,渔翁得利”，得到好处的都是不端商人和外国资本。当然，这一切又是具体通过我们的政府工作人员来办理实现的，特别是那些无官却有权的前线办事人员，这些人将手中的权力一次次的“零售”，从中得到好处。这种出售手中权力的风气也已经泛化到一切领域，甚至达到凡要办事，都得有好处的地步，极大地败坏了风气，哪里看得出是“国家公务员”！哪里体现出国家的意志、国家的法律！在这里，政府及其工作人员也直接追求经济利益，变成了另一种企业，就不会弥补市场不足、纠正市场缺陷，相反还会进一步破坏市场公平秩序。正如十七大报告所指出的，要“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能建设，完善公共财政体系”，“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入”，“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。只有这样，才能“增强基层政府提供公共服务能力”，政府不分地域，都能够提供较好的基本公共服务和社会管理，从而为市场有效发挥作用搭起统一的平台，“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”，真正“引导生产要素跨区域流动”，“遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”，也才能“加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化。”等等，由此将我国的现代化建设推向一个新境界。
当然，落后地区也享受了许多转移支付。但目前的转移支付制度是非常成问题的。第一，在财力薄弱的地区，税收的大头也是国税，上缴国库，这些国税最终会以转移支付的形式返回地方。但由于是作为转移支付资金返回的，大多数成为被指定了用途径的专项、准专项支出，地方不能统筹安排，所以，这些地方的可支配财力占总财力的比重很小。加之财政转移支付科目很多很细，政策要求各不相同，计算也非常复杂，管理起来就非常麻烦。另外，附带资金配套政策的转移支付项目，还会打乱地方预算管理，损害预算管理的严肃性。其结果，一是由于地方无法统筹和统一使用地方财政资金，合理安排支出和地方公共事业，财政支出效率低下。二是加大了上级对预算监管的难度，实际上是无法对地方财政支出绩效作也科学的评价，特别是无法进行完整的评价。
第二，这就是转移支付和补助。但标准是什么？有什么依据？一般来说，是先考虑一个历史形成的基数，然后再结合地方经济指标的某种考核来确定转移支付的，这就形成一种激励的转移支付。一般来说，经济总量大、发展越快的地方得到的就多。这就是“鞭打快牛”，必然进一步拉大两极分化，政府无疑也是在助长市场机制的弊病，而不是弥补市场缺陷。在这种情况下，实在发展不了的地方财政难保运作怎么办？一是 “哭穷”，“会哭的孩子有奶喝”；二是做假，包装一些项目来争取专项资金。大家都在“跑钱”上多下功夫，但关系很复杂，不确定性个人因素很多。所以，一笔财政转移支付下来，花费的交易成本已不少，精力耗费也很大，不说做好公共服务，专项资金的使用也会大打折扣。其实，钱到了财政困难的基层，要的钱多多少少都是为了“保吃饭”，不挪作他用几乎是不可能的。这样一来，基层又得在专项支出上做假和学习做假，并为应付检查劳神费力，而上级监督也增加难度和成本。
优化资源配置、调节收入分配、进行宏观调控和监督经济运行是财政的基本职能，财政转移支付的根据目的就是为了保证公共服务，它是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务的均等化为主旨而实行的一种财政资金或财政平衡制度。但强调激励功能的现行财政体系把政府变成生产财政收入的企业，偏离了财政的本义（从财政与经济发展关系来看，并非财政收入越多越好），使财政产生功能异化，容易产生为了财政而忽视其他方面的发展和长期有效发展的不良倾向，产生重收入管理轻支出管理的不良倾向，导致财政支出的低效率，导致政府职能越位错位，与建设服务型政府和科学发展的要求不相适应。
而非常可笑的是，正因为这种标准化的一般性转移支付很少，而来自各部门的人为性强的各种专项转移支付多，人们也不断发现它存在的问题，于是又不断创造出新的专项转移支付来解决这些问题！这太像历史上的托勒密系统了，托勒密在太阳绕地球转的前提下要解释太阳系运行规律，只好不断划圈圈，越来越复杂，越来越难解释。其实，哥白尼以太阳为中心就简单地作出了完善的解释！其实，我们今天的许多改革就需要这样的转型，我们应突破长期局域性渐进改进中不断累积起来的并使事务管理日益复杂化的思维习惯和行为定势，要采用“奥卡姆剃刀法则”，将复杂事务简单化，其核心是要以人为本（基本依据），科学确定统一、规范的财政转移支付标准，保证在全省实现基本公共服务的均等化，推动各级政府由招商引资的恶性竞争转向提供高效高质公共服务的竞争，让统一的大市场充分发挥优化配置资源的作用，提高效率，将区域经济不均衡发展（效率）和人的公平发展（公平）统一起来，促进区域、城乡协调发展，为建设基层服务型政府、为落实科学发展观创造落实的条件。当然，这需要突破部门利益和既得利益的格局，需要“杀出一条血路的勇气”。