重庆：出租车的跋扈和“摩的”的横行与张扬
——论行政权力必须退出重庆出租车运营市场
多数人对在重庆打出租车的印象非常糟糕。于我而言，这种糟糕印象一部分是来自于出租车司机粗暴的服务态度以及普遍的且具有深度和创意的绕道、拒载行为，而大部分源于在重庆打出租车之艰难。我不知道我的这个说法是不是过分了，但我是有深刻体会的：经常多次这般之后，我的郁闷甚至愤怒简直无处发泄。
事实上，后文笔者将指出，运营环境混乱、服务环境恶劣、打车艰难等问题其实是有共同的内在根源的。重庆出租车市场的这种服务环境、整体素质以及出租车服务供给的短缺，不仅污了重庆作为直辖市的门面和脸面，给重庆抹黑，而且直接或间接阻滞了重庆的经济社会发展。
如今的重庆，城市交通营运市场形成了公交车、出租车和黑车（包括摩的）三分天下的结构和局面。公交车不去说它了，据说运营环境有所改善。但打出租车难催生了摩的等黑车市场。我和我的学生的经历与观察表明，摩的较之于11·3出租车罢运事件之前，更普遍、更张扬、更横了，摩的起步价也几乎与正规出租车齐平。因此我满眼过去，尽是出租车的跋扈以及摩的的横行与张扬。
但是，造成上述状况的根子是什么呢？有关调查研究表明，出租车运营市场（出租车牌照资源）的垄断是主因、是根源，打的起步价低是辅因、是推力。据《中国新闻周刊》2008年第43期报导，目前出租车运营实行的是特许经营制度，政府将城市的出租车业务通过行政审批授予少数公司经营（政府卖给出租车公司经营指标），这些公司依靠垄断稀缺的“出租车经营权指标”资源，再向出租车司机出售营运资格，收取高额的承包费和管理费。制度性困境导致行政垄断和行政寻租，再加上出租车公司的市场寡头垄断，普通的出租车司机是很难获得出租车指标的，出租车营运的市场竞争也就不可能形成。这就意味着，净化重庆主城区出租车运营市场，合理提升出租车起步价和运行价格是必由之路，但剪除出租车经营资源的行政垄断和市场垄断才是根本出路。
从过去的经历来看，仅就消除危机而言，2009年11·3出租车罢运事件得到了成功的处理和解决，这得益于开明领导人倡导和践行下的先进执政理念，得益于薄书记及其领导班子能理解并想法解决诉求人的合理、合法的利益诉求，能面对面听取罢工出租车司机代表的诉求意见，平等对话。重庆这种公共行政新气象和行政新思维，已经反映在我编写的一个重庆大学MPA教学案例中去了[①]。
但是，危机是消除了，但导致危机的土壤——资源垄断和行政寻租却没有铲除，这就是为什么成功化解罢运事件之后重庆出租车运营环境和服务环境没有得到有效改善、黑车（黑摩的）较之于以前更横行、更招摇的原因所在。由于寻租利益所在，有关职能部门面向市场、促进竞争的公共服务理念、管理与治理能力、以及驾驭市场经济的水平，依然自愿的或非自愿的低下。
在笔者看来，重庆市实际上是把出租车运营的市场资源作为“公共资源”，以计划的行政方式控制和垄断，却以市场的手段抛售、拍卖。这种违背市场经济发展的规律的管理模式，不仅阻碍了出租车运营市场的公平竞争，而且直接剥夺或损害了国家、消费者和出租车司机利益的利益和权利。
那么，有关部门为什么热衷于垄断出租车经营权资源、并制定形似市场化（牌照拍卖）、规范化（美名其曰规范出租车市场）但神似垄断性、寻租性和公共资源权势强势阶层部门化的市场准入歧视制度呢？一句话，利益所在，与民争利。
国家行政学院公共管理教研部的竹立家教授在反思近年来的群体性事件时曾指出：“群体性事件破坏性升级，不是因为老百姓的诉求多了，而是由于一些干部的责任心少了。为什么干部的责任心少了？因为他们的利益不是与群众，而是与投资者和官场联系在一起的。看到了这一点，也就看到了矛盾的症结。”出租车罢运的群体性事件，本质原因是出租车运营市场的垄断导致出租车司机与出租车公司之间的利益磨擦和冲突。目前的出租车市场准入制度和市场环境整治措施，没有充分考虑出租车司机、出租车公司以及出租车消费者等其他相关利益阶层的需求和切身利益，造成司机与公司之间激烈的利益冲突。有关经营权拍卖等价格壁垒明显损害了所有市场经营者的利益。其他一些引申的内在逻辑包括：
第一，在经济、社会转型期，利益分化与利益积聚同步发展，形成了目前各利益主体之间的复杂利益博弈关系。而这种错综复杂的博弈关系和身份特征，加上政府职能定位不合理和政府职能转换不到位，就决定了各种权力相互交错，体制性规则和习惯性手段相互兼容，形成以利益为表达方式的交叉式综合结构。
具体到公共行政领域，由于行政权力本身具有强制性、等级性、扩张性和易腐性等特征，公共权力的使用者都容易滥用权力。因此，当权力约束尤其是制衡原则缺乏时，资源掌控者（公共行政官员）就倾向于将资源配置给强势利益集团，或进行权力寻租。这样的结果，将更易于使强者以侵犯他人利益边界的方式取得了自己需要的超额利润甚至暴利，弱者愈益处于被剥夺的境地。此时，不仅易于形成社会冲突，而且催生了恶劣的服务、阻碍了市场竞争、市场发育和经济增长。
第二，由于公共选择机制本身的缺陷，政府行为目标的“内在化”倾向——用来确定政府内的行为目标以及用来规制和评价政府机构及人员的标准都具有“私人的”内在目标性质，使得个人目标多元化为起点的公共选择很难形成一致性的集体决策，结果往往体现公共行政官员的自身利益或某些强势利益群体的利益，而社会公众又很难对此施加实质性的影响（即无能为力、无可奈何），从而产生了“政府行为部门化，部门行为个人化，个人行为利益化”现象。
此时，如果党委、政府对有关职能部门不采取强有力的约束措施，将导致职能部门有令不行，有禁不止。从目前来看，公共行政部门对强势商业利益集团不但不能实现政令统一和在管理上的权威，相反，对中小型民营经济的发展不是扶持和保护，而是以执法、规范整顿为名，行收费、恶化环境、强化垄断利益之实。进而，欺行霸市、强买强卖等行为自然而然就出现，导致了许多黑恶势力参与社会利益整合，甚至出现黑恶势力与政府官员媾和的现象。“黑白合流”阻断中国社会化法治化进程，加剧了社会冲突和社会团体犯罪的蔓延。
第三，政府对出租车市场运营的行政行为（政府参与性经济职能）会派生出负“外部性”，即过度干预微观市场运行过程的政府行为所派生的负外部性较大，而于出租车市场运营的正面效应相对较小，特别是极易造成寻租行为的泛滥和新的利益分配不公。这样，既不利于出租车运营市场效率，服务得不到改善，又不利于社会公平、公正、和谐目标的实现。
本来，政府政策和国家权力追求的应该是社会产出和社会福利最大化，但在我国市场经济体制不健全的经济社会转型期，它却被公共行政官员用来追求部门利益或个人利益的租金最大化。寻租现象的大量存在，不仅使市场机制扭曲、生产性活动的动力下降、经济活动的交易成本增大，从而损害市场效率，而且产生了设租、寻租、护租等连锁反应，甚至导致制度性寻租，加剧社会收入分配不公，内在地助长社会官本位意识的上升和政府机构人员对公共权力的非公共运用。
基于上述逻辑思路，从根本上解决重庆出租车打车难、服务态度差、运营市场混乱等问题，要求权力退出市场，防止权力和资本结合，杜绝权力金钱化，也就是放松并最终取消对出租车特许经营权的控制和垄断。或许可行的做法是：
其一，把出租车企业推向市场，实现出租车公司之间的自由竞争；在政府的指导下由行业而非少数企业来确定出租车市场价格；让市场来决定出租车企业的重组、并购或分散、分离。
其二，完善相关法制。在制定最基本的准入条件下，允许私人车主在缴纳一定的管理培训费用，经过正规培训并经资格考试合格后进入出租车市场，并依法向国家交纳所得税、营业税；同时，在法律上建立起合理的淘汰机制，让市场规律去自然淘汰冗余和不规范的人员和车辆，建立起出租车牌照的有效转让制度。
其三，有关政府职能部门必须从生产者、监督者、控制者的多重角色中走出来，彻底放弃行政性垄断，切断与市场主体的利益脐带；同时，按照市场经济条件下的制度设计者、服务者角色定位和科学发展观要求，负责行业安全和行业培训的监管以及对违规经营的惩处，维护社会公平与正义。
其四，适当提高打出租车的起步价位。从重庆打车难的情况来看，由于资源垄断导致出租车投入数量可能低于市场实际需求数量，消费者需求难以满足。因此，重庆在剪除垄断和增加出租车牌照供给、严厉打击非法营运的基础上，适当提高打出租车起步价是有必要的，也是可行的。
上述举措齐头并进，我相信，重庆的出租车运营环境和服务质量一定会有根本的改观，打车难问题得以解决，黑车黑摩的也将难以立足，消费者和出租车司机的利益得到保证，公共交通将更和谐，统筹城乡改革和发展就更有社会基础。