当代物权法百科全书小辞典66
农民集体财产民主处分权
陈绪国
物权法第五十九条规定了农民集体财产民主处分权的五大类别，其基本理念，在于保障农民集体的自治权利和农民阶级的民主权利。
农民集体财产民主处分权，是社会主义国家物权制度赋予农民阶级应有的民主权利，是以集体成员身份权为纽带，与集体财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权等八权合一的民主权利。正确行使农民集体财产民主处分权，对于发展集体经济和改善群众生活，建设和谐农村社区，阻击贪污腐化分子，属于农村建设事业的重中之重。
集体成员身份权，是依据农村行政村、组在籍农民成员的公民身份权为参照对象，财产分配方式以成年人为主体，未成年人次之。该身份权，俗称“人头权”，即按每家每户人头数来确认和分配集体名下的财产，是相对平均主义的分配方式。所不同的是，按照一般规定，成年公民有处分集体财产的表决权，未成年公民则没有这方面的表决权。鉴于农村的特殊情况，在土地分配、承包方案、土地补偿费等主项财产处分之时，应当适当扩大农民未成年公民的表决权对象范围。农村分配对象，是以家庭为单位展开的，有的家庭成年人多些，有的家庭成年人少些，如果机械地以成年人身份划分表决权，有的家庭的话语权、表决权就会旁落，弱势者的合法权益容易受损。
物权法本条款开宗明义地规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员所有。”、“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定”，抽象性地概括了集体成员的身份权。具体到每家每户个人的财产分配，就是一种“按份所有”、“按份分配”的物权制度。这种分配制度，继承了太平天国“有田同耕”、民国初期孙中山政府“耕者有其田”、井冈山红色根据地时期“平分地权”及五四宪法“保护农民地权”制度，是相对平均主义的土地分配制度。但是，目前的农村土地分配制度，还是有别于以上制度，因为是在人民公社集体化发展起来的分配制度，农民集体与个人没有自由买卖、典当、抵押土地的权利，农村“集体土地所有权”实质上是属于国家的土地所有权，所谓分配土地，也是在国家统一下令、统一政策、统一时间、统一方式主导下的分配。
农民身份权派生的“按份所有”、“按份分配”的物权制度，最大焦点问题，还是土地分配制度上面。当分配公正廉明时，这种物权制度是和谐的；当分配不公正不廉明时，这种物权制度是不和谐的。判定物权制度是否和谐，不应当孤立、静止、片面地看问题，而应当系统、动态、全面地看问题。
从所谓的“土地承包经营权”来看，物权法第一百二十六条规定了“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政部门批准可以延长。”假设，农民们在签订土地承包责任书时，循着农民身份权“按份分配”是公正廉明的。但是，土地是固定的，土地面积基本是衡定的，而村民是不固定的，是生息不止的。如果将土地固定得太死，就会产生很大的的矛盾：譬如，出嫁女出嫁以后，原村、组分配的承包土地不能地随人走，到新的村庄生活又未赶上分配土地的时机，分配不到新的承包土地，结果是两头落空。假设出嫁女的夫君以前分配到一份田地，按照南方人口稠密地区的耕地面积计算，水田加旱地，一般为每人一亩左右，就算约数一亩吧。迎娶的男方分到一亩，出嫁的女方不得份，结婚后两人人平耕地0.5亩；该新婚夫妻生一小孩后，该嫡系组合的一个家庭，成为3口之家，人平耕地0.33亩；如果该新婚夫妻再生一个小孩，就变成4口之家，人平耕地0.25亩。这是在第一代繁殖以后的土地短缺情况。可能存在的情形，有的甚至连累到第二代繁殖、第三代繁殖、第四代繁殖，那样的话，土地短缺情况就更加严重。农业的承包期30年，涉及到第一代繁殖至第二代繁殖的人口；牧民的承包期30年至50年，涉及到第二代繁殖至第三代繁殖的人口；林民的承包期30年至70年，涉及到第二代繁殖至第四代繁殖的人口。如果承包土地是长期固定的，出嫁女、新生子女和新生孙子女、新生曾孙子女甚至新生玄孙子女代际，就会少地化或者无地化、贫困化，结果从开始时的分配土地相对公正廉明，发展到不公正廉明，酿成农村社会两极分化的严重问题。针对以上问题，应当需要有后续的补救措施，以避免以上问题发生。
物权法本条第（二）款规定：“个别土地承包经营权人之间承包地的调整”，列入了农民集体财产民主处分权项目。按理说，在一定程度上是可以弥补出嫁女或新生儿童无地分配的困境。但操作起来是十分困难的。有的村庄是年年接新媳妇、年年有新生儿童出世的，这样一来，可能会年年要调整，甚至一年下来要调整几多次数。农民承包到手的土地，一般不愿意出让，行政上也不好下死命令再分配土地。特别是林业用地，人家种上了树木、竹子，怎么个出让法？比较通行的办法是户内调整。我国农村分配土地，包括分配耕地、牧草地、林地、渔地、自留地、荒地、滩涂和宅基地等土地，是以家庭为单位分配到户的，“承包地的调整”是以家庭内部的调整为主导形式。家庭成员分配到国家政策份地，是一级分配形式；家庭成员内部的调整分配，是二级分配形式。家庭内部新接娶的媳妇和他们夫妇新生的儿童，也是“属于本集体成员”，有集体的身份权，就有获得土地分配和其他分配的权利。应当指出，虽然在一家一户之内，也会发生矛盾，也会有财产权的纷争，也应当合理解决。物权法不仅仅是平衡乡镇、村、组三级集体与家庭之间的财产关系，而且要平衡各个家庭涉及到从集体上方落实到每个人头上的财产关系。
物权法本条第（一）款规定：“土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包”，也是农民集体财产民主处分权之一。
农民阶级的特征，是靠山吃山，靠水吃水，靠土地发展农副业。土地是农民最基本的生产资料。土地的分配与流转，要依据农村土地承包法、物权法等专门法的规定进行。
土地承包方案，一类是对内承包方案，村或组级集体可以作为土地统辖权人的名义，对集体内部人员进行分配土地到户，由此产生的土地使用权，是一级土地使用权；另一类是对外承包方案，如转包、出租、互换、转让等形式流转，由此产生的土地使用权，是二级土地使用权。这里的“对外承包”，是指一级土地使用权人以外的承包，二级承包人即二级土地使用权人，不仅仅限于本集体组织以外的承包人，本集体组织以内的另类承包人也包括在内。
所谓“土地承包方案”，对于一级土地使用权人而言，走的是一级法定的程序，无非是从本集体组织内部获得“按份分配”的土地，并获得相应的土地占有、使用与收益的权益，至于种植或养殖什么，怎么种植、养殖，集体组织一般不加干涉；对于二级土地使用权人而言，走的是二级法定的程序，从一级土地使用权人手上获得租佃的土地，并获得相应的土地使用与收益的权益，至于种植或养殖什么，怎么种植、养殖，集体组织一般不加干涉。转包，是集体组织内部承包土地的调剂，是一级土地使用权人自己不种地，将所承包的土地转包给集体组织内部的农民耕种。出租，就是已经获得承包权利者，将土地出租给集体组织以外的人耕种，并从租佃者获得出租的收益。出租人一般是一级土地使用权人，承租人一般是二级土地使用权人。互换，是一级土地使用权人与其他的一级土地使用权人相同数量或者质量土地的对换，是在互谅互让基础上的友谊式合约。转让，是指集体或者个人土地使用权的让出，农民集体和个人没有土地的处分权，不能擅自买卖自己占用的土地。一般是在农用土地转为建设用地时，才发生转让的事实行为。
自从2007年开始，全国农村一律取消农业税，对于广大农民而言，所谓的“家庭承包责任制”名存实亡，所谓的“土地承包经营权”实际上是土地使用权，一般为土地用益物权（占有权、使用权、收益权），对于集体与农民家庭、个人而言，均莫过于此。对于二级土地使用权人而言，一般为土地用益权（使用权、收益权）。
农民集体财产民主处分权，最大焦点问题，在于“土地补偿费等费用的使用、分配办法”和“集体出资的企业的所有权变动等事项”。本法第（三）、（四）两款作出了相应的规定。
农民集体成员作为土地使用权人，为了公共利益和经济建设的需要，将宝贵的土地资源贡献给了国家、经济社会，依法获取国家的土地补偿费、拆迁安置费等费用，是合理合法、理所当然的。这些费用的使用、分配办法，应当由农民群众自己当家作主，不能搞独裁，不能由少数人说了算，也不能由几个干部说了算。开办集体企业、发展集体经济的目的，也是为了改善群众生活条件的需要。也不能简单地解释为“个人利益服从集体利益”。大多数农民群众的生活条件依然很艰苦，组织上不能不顾群众基本生活条件和客观实际的需要，盲目地投资企业，将土地补偿款花光用光、甚至挥霍一空打水飘子。既然农民群众是土地使用权的主人，属于土地的管领权人，保证要在个人得大头、公平合理地分配，先决条件是农民家庭个人必须充分行使身份权、知情权、话语权、表决权和分配的收益权，能够有效地行使对于土地流转、收益、分配和监督权、否决权，有效地行使资金分配、流向、使用、收益及后续分配的监督权、表决权、举报权。
中国开始实行土地有偿使用制度，并允许土地使用权有偿转让，是从1987年11月份大规模试验开始的，国家批准在上海、天津、深圳、广州和海南岛进行土地有偿使用试点。随后，土地有偿使用制度从沿海地带与其他各省市自治区推进。不可否认，在城乡土地所有权二元化制度催化下，农村土地的监管水平远远不及城市土地的监管水平，国家、集体、农民个人的土地财产损失屡屡发生，全国每年因违法批地、用地、出租土地、组织内部违章建筑、截留土地补偿款所造成的直接经济损失难以计数，数以万亿计。虽然，法律规定农村土地属于农民集体所有，但集体组织与成员在转让土地时无话语权，是否同意转让、转让给谁、怎样定价、怎样收款收益，他们无权过问，实际上是县市区级政府在主持转让土地，甚至土地补偿款怎样分配都缺乏透明度。与此同时，全国各地权力寻租的腐败活动十分猖獗，各地农民举报、上访、告状的案例，7成以上是因为征地去向不透明、征地补偿不公正酿成的。
农民集体财产民主处分权的行使，是化解矛盾、涤恶扬善、消除腐败、保障农民集体与个人合法权益不受侵犯，同时保障国家土地税收不受损失的良好途径之一。
中国农村集体企业的大规模改制，始于上世纪八十年代上叶。1984年，全国农村一刀切地全部撤销人民公社，公社、大队、生产队企业大量改制。改制方向，基本上向私有制方向转变，其次是向股份制方向转变。与国有企业改制的情形相仿，内部人员暗箱操作，自卖自买，贱卖白送集体企业财产的现象非常普遍，集体财产损失也十分严重。关键在于，集体企业要建立集体财产防火墙，完善其法律法规、规章制度，为农民集体财产民主处分权的行使创造良好的运行机制。
目前，我国有关集体财产保护法没有出台，对于集体企业财产保护的法律空白也很多。在这种情势下，如何建立集体财产防火墙，如何行使农民集体财产民主处分权，显得更加重要。人民公社解体以来，农村组织涣散、人心涣散凸现，弱势群体更加弱势，面临着的棘手问题很多。农民个人财产权不仅往往来自私权力的侵犯，而且往往来自公权力的侵犯。可参照的法律条文，是企业国有资产法。
物权法本条第（四）款规定“集体出资的企业的所有权的变动等事项”，“依照法定程序经本集体成员决定”，是有效行使农民集体财产民主处分权的可靠保证。集体出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少资本，进行固定资产投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，应当接受集体成员的民主监督、民主表决，不得损害出资人、债权人和集体成员的权益。
发挥以上法律的效力，提高执法水平，在于正确处理农民集体财产民主处分权与集体企业信托经理人的相互关系。
农民集体企业财产民主处分权，是法律赋予集体成员“按份所有”的共有权，“按份分配”的收益权，以及“按身份权”派生的集体企业财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权。集体成员与企业财产的依附关系，是寄托关系；与企业经理人的关系是委托与信托关系。集体成员出钱、出物或者以其他权益集资成立集体企业，享有出资人权益，并将财产的保值增值、合理负担、合理分配、合理处分财产的希望寄托在企业，委托企业经理人做好做大做强企业，奉公守法，公平分配。
农民集体企业财产民主处分权的对象之一，是集体企业的信托所有权。信托责任人是集体企业厂长、经理、总经理、总裁之类的信托经理人。企业信托经理人的首要任务，是要保证企业资产的保值增值，要全员、全过程、全方位、全要素地管理好企业产品，从改革、创新、挖潜上下功夫，保证企业做好、做大、做强。其前提是，信托经理人必须德才兼备，遵纪守法，克己奉公，公正廉明。如果信托经理人不称职，不合格，或者有严重违法乱纪、侵犯村民权益行为，集体成员有权提请村委会、村民委员会罢免其职务，并重新选举新的企业信托经理人。事关集体企业“所有权变更”等重大产权事项，企业信托经理人应当自觉地接受集体组织的指导和广大集体成员的监督、表决。
农民集体财产民主处分权的其他事项，也要依照法律规定，让全体村民充分行使“八大民主权利”。村民委员会组织法和其他法律规定，乡统筹的收缴方法，村提留的上缴与使用，村集体建设项目、公益事业的立项、承包方案，宅基地的分配、使用、调剂、对换方案，以及定时或者不定时的审计工作，村务公开工作等等，事无巨细，只要是涉及集体和村民利益的，广大村民享有“按份所有”的共有权，“按份分配”的收益权，以及“按身份权”派生的集体财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权。
总之，农村某些地区，最缺乏的是农民集体财产民主处分权，直接导致某些官员专制、腐败，并且很嚣张地践踏法律和人权，导致集体财产和村民财产遭受人为的直接损失，严重阻碍了社会主义新农村建设事业，影响了农村的政治文明、精神文明和物质文明建设。
胡锦涛同志
农民集体财产民主处分权的充分有效的行使，是解决农村各种矛盾的有效途径，是解决农民阶级最关心、最直接、最现实的利益问题的必由之路。
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其他从略。
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