■新快报记者 石勇
特邀议员
李公明 第九届广东省政协委员
信力建 白云区政协委员
秋风 知名学者
本期议题
日前，广州市副市长李荣灿代表市政府向人大汇报时表示，广州近期将对已实施两年的《广州市规章制定公众参与办法》（以下简称《办法》）进行修订，全面拓宽公众参与制度建设的渠道，提高公众参与实效。而与此同时，各界关于《广州市重大行政决策程序规定（征求意见稿）》（以下简称《规定》）的意见一直持续高涨。
议员建言
公众参与需要有更为合理的进入渠道。首先需要考虑的问题是，谁来启动公众参与，比如谁来启动立法听证会；接下来要考虑的问题是，谁来主持公众参与，比如，举行听证会，谁来主持。这两个问题很关键。最合适的机构就是人大常委会，可以由它的专门委员会来具体操办。
应破除行政机关“自利条款”
新快报：《办法》已实施近三年。刚出台时曾被高度评价。但里面的一些规定，比如“行政机关有合理理由认为不宜公开”的就可以不公开公众参与意见，也给“参与”沦为形式化的“伪参与”留下了空间。在各位看来，如何提高公众参与实效？
信力建：提高公众参与实效要先将公众参与形成制度，这涉及规则意识，中国人的规则意识则是极为缺乏的，卖假药、闯红灯等等，毫无规则可言，也没有正当的意识程序。即便是个会议大国，却没有建立起罗伯特规则的意识，这需要长期的普及才行。比如听证会，谁去听证、听证人员有多少权力？听证后如何决定？如何落实的？这些都需要一套机制去约束。
李公明：公众参与制度建设的最根本基础是充分实现知情权，这就要求政府在立法、执法等所有运作程序中实现公开性。没有这一基础，所谓的公众参与必然沦为空话。
为了实现充分的知情权，就必须对所谓“行政机关有合理理由认为不宜公开”的类别性质、程度、合理性等进行严格界定，这种界定过程即使不宜在公众范围进行，起码必须经由同级人民代表大会进行审议和表决，绝不能按目前的说法由行政机关自己说了算。有了充分的知情权，公众参与的基本途径无非是两条，一是积极向人大和行政机关建言，二是在公共传媒中进行广泛的自由的讨论。前者需要有切实有效的建言机制和操作程序得到保障，后者需要有健康、开放和容纳多元声音的公共媒体。
秋风：公众的参与沦为“伪参与”的技术性原因在于，目前的公众参与办法本身就不是公众制定的，甚至也不是公众的代表——人大——制定的，而是由行政部门制定出来，它是由市政府常务会议讨论通过的。这样的出身就决定了它无法为公众的真正参与设计出便利的、充分的渠道。
当然，行政机关允许公众参与，已经是一个不小的进步了。但是，既然是允许，那它也当然会有很多保留，在这样的法规中存在诸多对行政机关有利的保留条款，也是顺理成章的事情。因此，这个公众参与制度从一开始就先天不足。
公众参与结论须有强约束力
新快报：《办法》和《规定》都强调“公众参与”。但我们知道，“公众参与”目前普遍存在三个问题：一是其意见被选择性倾听；二是就哪些事项参与、如何参与、哪些人参与由政府说了算；三是公众的意见表达时会零碎化，使每一个体的意见都难以对政府决策产生影响。那么，如何克服这几点呢？
李公明：前面两个问题必然会存在，人都会有选择性倾听的潜在意愿、都会有把握容许他人参与的予夺之权的权力意识，何况是政府？但是，如果这种选择和予夺之权表现出不公平、不客观、不正义的时候，公众应该有权利和有现实操作途径进行问责，成为对前面两种普遍存在状况的有力制衡。
要解决第三个问题，关键是两条：一是公共传媒应该对公众意见起到有力的整合、放大与传播作用；二是由各级人民代表负起收集民意、对政府提出建言和施加影响，而选民对于不称职的代表应有罢免的权利和机制。秋风：问题还是在于，公众参与的制度设计存在问题。现在的做法通常是，制定规章的部门或其上级行政部门启动。这恐怕必然会导致要么不启动，要么伪参与。合理的做法是，由另外一个机构来启动和主持。这样，就引入了一个相对公正的第三者。事实上，按照宪法和法律，人大常委会也是可以行使这种权力的。假如能够做到这一点，那么，在哪些事项公众可以参与、如何参与、哪些人参与等问题上，决策就会更公平一些，而参与的程序同样也会公平一些。最重要的是，公众参与所形成的结论，会具有比较强的约束力。
信力建：政府本身就是个经济人，但更应该代表广大人民的利益。应该是本身纯粹没有利益纠葛的，行政上必须要中立而不是倾斜；第二就是回到罗伯特议事规则，不同的利益群体，即使政府有意保障群众的利益，也要先让群众知道怎样通过程序去表达意愿。
另一个最主要的是，群众中应该有所划分，处理方式可以是通过多数原则或者公平原则。给政府提意见的方式，可以参考外国的意见领袖方式，意见领袖就是为了使其代表具有专业性，形成各种利益诉求的代表与政府对话。比如各种行业协会就应该代表本群体去反映问题，争取权益。
据此，听证会就不应该找使用随机的形式，找到后发两句言就散场。而应该以专业人士为主，个个行业都得有自己的代表发言人。
公众参与重在落实选民权利
新快报：有论者认为，重大决策应以人大议政为主，而民生决策要以公众直接参与为主，这好像是“间接民主”和“直接民主”的说法。但也有人认为决策无论大小都要体现民意。而更有人认为公众应有重大事项的决策启动权。各位对此如何评价？在如何进行真正的公众的参与监督上，各位有什么建议？
信力建：按照当前的体制，民众仍然是“沉默的多数”，并没有完全享有法定的权利。反而是由媒体来协助民众解决诉求。而事实上，我们应该走现有的道路，就是立足于人大和政协。从现成的机构开始，不要再重新去搞另外一套，那肯定很乱并且会被击破。因为没有组织原则，代表人员也不固定，无法真正代表民意，群众也不知道该找谁。
相对来说，西方议院制度可以给我们一点启发，他们的贵族代表是上议院，群众代表是下议院，所有代表是可诉求的，任何事情都可以找代表反映，不反映则必须下台。
但是，就我国目前的情况，在进行公众真正的监督时，我建议媒体应发挥更为积极的作用，善于听取一线民意，深入调查和了解一些情况，像《新快报》反映的一些民生问题一样，为推动公众的真正参与做贡献。
李公明：所有决策都应该体现民意、尊重民意，人大的审议、表决无非就是对民意的表达，而公众的直接参与在理论上与人大议政并不矛盾，无论是人大代表或各级政府都应该只对选民负责，因为从共和国的宪法来看，所有人大代表、政府权力的合法性依据就是选民的选举。
所以，决策是否应该体现民意这个问题从理论上看是根本不存在的。提出公众应有重大事项的决策启动权的用意是好的，但是，谁来决定什么是“重大事项”？有个笑话：丈夫说我们家大事由我说了算；妻子说，对，但什么是大事则要由我说了算。我们现在的困境是，本来足以解决问题的最基本的制度、机制成了空话，于是要想出各种补救方法。但是最根本的选民的权利不解决，最终都是无效。
秋风：代议民主与直接民主在现代民主制度中各有其用武之地。在基层，比如村庄、社区自治中，主要应当实行直接民主。但在较大范围内，民主就只能采取代议制的形式，不论其决策的事项是什么。因此，人大及其常委会应当是主要的立法、决策机构。
但直接民主也仍然有用。比如公众参与——不过，像听证会这样的形势，也已经是另外一种形态的代议民主，而非严格的直接民主。
在中国，不用奢谈直接民主，或者民众直接启动决策过程，只要人大及其常委会真正发挥作用，发挥决策作用、预算编制作用以及监督作用，民主就算迈出一大步。人大及其常委会一旦活跃起来，公众就完全可以通过这个渠道影响政治、立法、行政。