新农保“宝鸡模式”全国推广

　　                          记者 张敏洁

　　2009年8月4日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在国务院新闻办召开的新闻发布会上披露，中国农民年满60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金，今年国家先选择10%的县(市、区)试点，然后全面推开。而此举也被认为是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后，又一项重大的惠农政策。

　　胡晓义解释说，过去的老农保主要是农民自己缴费，是自我储蓄的模式；新农保则是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。另外，新农保在支付结构上，一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。其中，基础养老金是由国家财政全部保证支付的。“换句话说，中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。”

　　“我国农民从来没享受过这么大的实惠。”人社部新闻发言人尹成基此前也曾表示，今年新农保试点要覆盖全国10%县市。

　　据记者了解，《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》目前正在全国范围内征求地方政府的意见，准备进一步修改完善之后正式发布，试点则预计将在今年10月1日前启动。

　　而与此同时，我国基本医疗保障制度的覆盖面也将进一步扩大。胡晓义称，今年的目标是使城镇职工和居民参加医保的人数达到3.9亿，将基本医疗保障制度的覆盖面扩大到超过12亿人。胡表示，“为了实现这个目标，国务院决定今年在全国所有的城市推进居民基本医疗保险制度。”

　　事实上，我国自古就有“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”的传统社会理想，但在政府把农民养老纳入责任义务的范畴之前，这只能是无法企及的梦想。然而，就在新中国迎来她的60华诞之际，这一梦想开始变得触手可及。

　　2009年6月24日，国务院召开常务会议，决定自2009年起在全国范围启动“新型农村社会养老保险”试点。而且此次会议明确提出，只要“年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险”的农村居民，均可参加“新农保”。

　　新农保的宝鸡模式

　　而事实上，农民普惠式养老政策在我国酝酿已久。

　　早在2007年11月，党的十七大报告就指出，“积极探索建立农村养老保险制度，健全社会救助体系。”随后，经过一年多的酝酿与准备，2008年11月，人力资源和社会保障部将《我国农民养老保险试点方案指导意见》上报国务院审批，指导意见体现了“会安排部分中央财政，用于农民养老保险”的主导思想。

　　2009年6月24日，我国“老有所养”的新农保体制终于迈出了历史性的一步。就在这一天，我国决定从2009年起在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点，2020年前将覆盖全国。

　　而几乎与此同时，起始于上世纪90年代初的农村养老保险制度也因为设计的缺陷而走到了生命的尽头，根本没有起到预期的效果。而截至2006年底，全国1905个县仅有5374多万农民参保，还不到应该参保农民总数的8％，而参保农民中也只有300多万人领取了养老金。

　　对此，陕西省人力资源和社会保障厅农村社会保险处处长李若飞表示，在实际操作中，不少地方把“个人交纳为主”改为“由个人全部交纳”，因此，国家和集体参与补助扶持十分有限。另外，由于农民的缴费额过低，等这些农民60岁以后领取养老金的时候，平均每人每月只能领到几元钱，根本起不了养老的作用。也正是因为这些原因，到2006年，老的农村社会养老保险已经很难进行下去了。

　　而面对这一现状，全国各地则纷纷放弃这一养老保险模式，积极创新模式，开始寻求一种新型的农村养老模式，而地处陕西西部的宝鸡市则走在了全国的前面。

　　据记者了解，作为全国新型农村社会养老保险的试点城市，宝鸡早在2006年就开始针对农村居民养老难问题着手研究建立新型农村社会养老保险制度。

　　2007年6月，宝鸡率先在全省出台了《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》。并先期在麟游、太白的全部乡村及其余10县区筛选的50个村先行开展试点工作。按照这一办法，这些县区年满60周岁的农村群众也和城镇职工一样，按月享受养老保险待遇。

　　随后，这一新型农村养老保险制度试点县区开始逐步扩大，而与此同时，陕西其他地市也在借鉴这一模式开始推广自己的新型农村养老保险制度。

　　“宝鸡新农保制度的最大创新就是政府为农民提供补贴，既有‘进口补’（即每年30元的缴费补贴），也有‘出口补’（即每月60元的养老补贴），而且补贴标准将随农村经济发展水平和物价指数的变化进行调整。如此一来，农民参保积极性自然得到了提高。”陕西省人力资源和社会保障厅副厅长翟四虎分析道。

　　而在实践中，宝鸡新型农村社会养老保险制度也的确受到了当地广大农民的欢迎。截止2009年7月底，全市新型农保参保人数达70万人, 而且14万人已开始享受养老待遇。预计将来，参保人数将达到100万，领取养老金的人数突破25万。

　　据宝鸡市劳动和社会保障局局长白殿魁介绍，宝鸡新型农村社会养老保险制度简单说来，就是以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础，家庭养老、土地保障和社会救助等政策为补充，养老补贴与个人账户相结合的模式。

　　“我们对于参保人员的最低缴费年限做了特殊规定”，白殿魁说，“我们仅规定18周岁至44周岁人员的缴费年限必须满15年；对45周岁到59周岁的人员，我们只要求他们缴至60岁；而对制度出台时已经年满60周岁的老人，规定只参保不缴费，直接享受政府60元的养老补贴，但是，对这部分人实行捆绑式缴费，即其配偶、儿子、儿媳、女儿及上门女婿等家庭成员，符合参保条件的必须参保缴费。”

　　而随着宝鸡试点的推进和不断完善，新农保“宝鸡模式”开始得到了中、省劳动保障部门的充分肯定，2007年11月，宝鸡正式被国家劳动和社会保障部、陕西省政府确定为全国新型农村养老保险联系城市、全省新型农村养老保险试点城市。据悉，这也是目前国内惟一的一个全国性试点城市。

　　2009年7月1日，宝鸡进一步开始在全市范围内推广这种新型农村养老保险，据悉，为了降低缴费门槛，当地政府还将原来的按照当地农民年人均收入10%%—30%%缴费，调整为5%%-30%%。也正是因为这些措施的实施，激发了农民的参保热情，短短一个月时间内，当地参保人数从先前的25万激增至70万。

　　而陕西在此基础上创立的“个人缴费、集体补助、政府补贴”的“三结合”新型农村社会养老保险模式在全省其他试点推广过程中也同样得到了农民的肯定。

　　更让人欣慰的是，宝鸡的成功经验也在得到人力资源和社会保障部肯定的同时，继而成为全国“新农保”的蓝本。

　　“宝鸡模式”全国推广

　　而作为传统的农业大省，陕西当地政府历来非常重视农村社会养老保险问题。而且还明确提出陕西将在完善体制的基础上，积极探索建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、可随参保人转移、适应性和推广性强的新型农村社会养老保险制度。

　　2008年，陕西更是将探索建立农村养老保险列入了民生八大工程并作为部门目标责任考核的重要内容。而宝鸡试点的成功，则为全省开展农村社会养老保险工作开了一个好头。

　　 “宝鸡‘新农保’ 制度确定的缴费和补贴标准都不高，但这种低水平起步的制度设计恰恰契合了当前完善社保体系的战略重点选择，即把弥补制度缺失作为优先目标，先解决‘从无到有’ 的问题，再循序渐进解决‘由低到高’ 的问题，从这个角度而言，宝鸡新农保制度代表了中国农村社会养老保险的发展方向。”陕西省人力和社会保障厅厅长鬲向前表示。

　　而国家人力资源和社会保障部部长尹蔚民此前也曾在陕西调研宝鸡新型农村社会养老保险试点工作时表示，宝鸡“新农保”试点取得了非常好的进展，能够立得住、推得开，相信这种模式在全国相当多的地区都可以推行。

　　事实上，即将在全国推行的这个”新农保“方案也正是参考了“宝鸡模式”才得以在如此短的时间内出台的。

　　“《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（征求意见稿）基本上和宝鸡的试点方案模式一样。”宝鸡市劳动和社会保障局农保处副处长吴耀秦说。“宝鸡地处西部，经济发展在陕西处于中等水平，在财政不宽裕的情况下成功推广‘新农保’，也更加坚定了国家在全国推广‘新农保’的信心。”

　　当然，宝鸡在发展“新农保”过程中所面临的问题及其解决办法，也将为全国其他地方推广这一新型农村养老保险提供前车之鉴。

　　而陕西社会科学院社会研究所副研究员刘玲琪也在接受记者采访时也表示，随着中国城市化进程的加速和人口老龄化时代的到来，大量的青壮农民工填补城市劳动力短缺，使得中国社会老龄化的不良后果，基本上会落在农村。估计大概10到15年之间，农村的养老问题就会更加凸显出来。

　　“养老保障作为一种社会福利，对所有国民实行普惠本身就是该制度的一种内在要求。” 刘玲琪说，在农村“补贴”城市多年后，国家把农民养老纳入责任义务的范畴也是理所当然的。

　　“而从经济实力和财力角度讲，中国已经具备了对农民普惠式养老政策的物质基础。”刘玲琪表示 。

　　制度尚需进一步完善

　　那么，即将试点的农民普惠式养老政策究竟如何设计？会否像“老农保”那样停滞不前？对此，人力资源和社会保障部媒体宣传部门对此疑问的回复则是，具体实施细节尚在探讨之中。

　　而人力资源和社会保障部副部长胡晓义则认为，“新农保”较之“老农保”最大的区别，是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，在支付结构上的设计为两部分：一部分是基础养老金55元，由国家财政全部保证支付；一部分是个人账户养老金，个人缴费以当地县级行政区上一年农民人均收入为缴费基数，原则上费率为4%〜8%，农民自愿多缴不超过15%。

　　基础养老金55元，高还是低？一些专家认为，中国60岁以上农村老年人口已经超过1.2亿，按此计算国家总共需支付660亿，在可承受范围内。而曾参与老农保设计的唐钧则表示，此标准较之“低保”还低(目前全国农村平均最低生活保障水平是57元)，但低不要紧，如果能够做到全覆盖的话，还可以继续上调。如新型农村合作医疗国家的投入，已经由最初的10元上涨到目前的40元。另外一个客观原因是，对于筹资主体之一的地方政府而言，在金融危机的冲击下财政状况并未得到根本缓解，在通盘考虑下，此时推出的农民普惠式养老政策的基础底线偏低不难理解。

　　而一向倚赖“土地财政”吃饭的地方政府也并非没有动力。有专家分析认为，农村养老保障做得好将会弱化现在土地保障功能，有利于土地集中规模化经营，便于土地流转。而从各地试点的积极性来看，一些地方政府之间的攀比心态，可能促进“新农保”试点得以快速推进。

　　当然，试点工作顺利与否，关键在于农民的投保积极性。而现行规定要求，试点地区的覆盖率必须达到60%以上。养老保险个人账户部分每年需缴年收入的4%〜8%，按照2008年中国农民人均纯收入4761元计算，如果取中间5%的标准折算，农民每年需要拿出240元左右。

　　“农民还有孩子上学、儿女结婚、看病等等需求，比较而言养老需求无疑是靠后的。”国务院发展研究中心农村部副部长徐小青对媒体说，因此也有可能出现最需要养老保障的低收入农民家庭因为资金顾虑而无法惠及的现象。

　　因此，在推行过程中“让农民少拿钱”是根本。而据记者了解，中央财政拟出资30亿元在试点地区进行“财政补贴”，对中西部财政补贴比例分别为基础养老保险最低标准的60%与80%。

　　而尽管农村实行新型农村社会养老保险制度的推进，有利于破解城乡二元结构，有利于农村人口享有更多更为平等的社会权利。但是农民普惠式养老政策则仍然需要相关法律的保驾护航。

　　然而，记者也在采访中了解到，原定于今年8月三审的《社会保险法》将推迟到明年，而且或需还要经过四审。而《社会保险法》在1994年被列入国家立法规规划之后，已经长达15年但却悬而未决。另外，由于监管不力和制度漏洞，养老基金的运营屡次出现违纪、挪用滥用现象，且一次比一次数额巨大和性质恶劣。

　　“除了贪渎之外，社保基金的保值增值更难，”唐钧表示。目前将要试点的“新农保”制度，主要以县为单位进行管理，所收的社保金一般都存到银行，由于利率偏低加之物价水平的上涨，基本上年年贬值，这必然使农民养老制度的推进大打折扣。

　　而当前被广为肯定的“宝鸡模式”事实上也存在着“摸着石头过河”的风险。由于没有任何经验借鉴，在制定试点办法之前，宝鸡市劳动保障部门则进行了长达一年的调查。这份调查结果显示：91%%的人认为推行新型农村社会养老保险很有必要；而89%%的人认为，政府财政应该给予适当的补贴。

　　“所以，在试点方案中，突出了政府的财政投入。”宝鸡市劳动和社会保障局农保处副处长吴耀秦说。

　　《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》规定：“新农保”采取个人缴费、集体补助和财政补贴三种相结合的筹资渠道。而政府补贴既补贴农民缴费，又补贴农民的养老金。而从2007年7月31日开始，不到两个月时间内，太白县全县的综合参保率便达到了86.4%%。截至目前，当地18周岁以上符合条件的人员已参保22551人，占应参保人数23382人的96.4%%。

　　“这个数字是太白县城镇职工养老保险等六大保险人数的三倍，管理难度可想而知。”太白县农村社会养老保险管理中心主任张志维说。

　　 “没有任何经验借鉴，只能自己摸索。”张志维笑称，他们是“第一个吃螃蟹的人”。

　　而尽管一开始就提出了“制度化、规范化、信息化”的管理要求，并制定了缴费登记程序、审批发放程序，以及从农保管理中心到乡（镇）劳动保障所再到村级农保员每个岗位的具体职责，但如何监督每个岗位上的人都能严格按要求去做，确实有难度。

　　 “新农保是动态管理，就拿养老金领取来说，每个月都有进有出，如何科学、有效地管理档案，是新农保制度走上轨道后的一大重点工作。”张志维说。

　　而据记者了解，目前宝鸡试点县区的“新农保”参保人员信息还无法与户籍管理挂钩。而在组织参保时，各乡镇为了保证农户家庭信息的准确，必须与派出所联系，调取农村家庭成员人数和基本情况，然后调查摸底，才能以血缘关系建立《入户统计表》，并录入新型农保信息管理系统。

　　“如何保障老百姓的资金安全也是关键。”张志维说。为此，他们制定了严格的缴费流程、基金管理和年检制度。

　　地方财政能否承受是关键

　　而“宝鸡模式”将农村养老保险引入财政补贴，确实是一项利民惠民的举措，但各级政府的财政支付能力，也成为这项政策可否顺利实施的关键。

　　但有专家认为，农民养老保险工作能否成功关键在钱，而钱的关键又在于地方的配套资金能否落实到位。但由于地方财政优先等原因，在一些重大项目中，地方资金配套不能及时到位现象十分普遍。

　　而宝鸡市2007年出台的《新型农村社会养老保险试点办法》规定：60元养老补贴由市、县（区）财政各承担50%%。但在太白、麟游两县试点时，为减轻县级财政的压力，市财政承担了45元，县财政只承担15元。即使如此，也给太白县财政带来了压力。

　　据统计：2006年，太白县地方财政收入824万元，其中社会保障与就业支出711万元；2007年，地方财政收入1104万元，其中仅“新农保”补助支出154万元；而2008年，地方财政收入1572万元，“新农保”补助支出多达401万元。

　　而来自太白县农保管理中心一份汇报材料显示：太白县推行“新农保”，每年需县财政配套补贴近200万元，“仅靠自身财力难以解决”。因此，他们建议：加强政策扶持力度，建立稳定的资金支持。

　　2009年7月1日，宝鸡正式在全市开始推广“新农保”，并对之前的试点办法做了相应调整。规定从2009年开始，政府财政补贴的60元基础养老金，由市、县（区）各承担30元，调整为县（区）财政承担15元，其余45元由市级以上财政统筹解决。而宝鸡市财政局一位相关负责人则向记者表示，从2007年7月1日试点起至今年上半年，市财政共投入7078.55万元。但如果这个人数增加到70万，半年时间就得投入7140万元，财政压力较大。

　　“不过，如果将来中央财政承担了基础养老金，地方财政的压力就会减少很多。” 宝鸡市劳动和社会保障局农保处副处长吴耀秦说。

　　而记者在一份《宝鸡市新型农村社会养老保险调研报告》里也看到：据测算该市新型农村社会养老保险全覆盖后参保人数将达到125万人，其中25万人领取养老保险金，每年财政补贴约需2.1亿元。而如果基础养老金由中央承担，即中央财政每年提供1.8亿元，那么，宝鸡市、县（区）财政每年则只需拿出3000万元进行缴费补贴，而届时，宝鸡市财政不但可以承受，而且还可以相应提高养老金水平。

　　让人欣慰的是，宝鸡的这一思路已经得到了陕西乃至中央相关部门的重视。而与此同时，陕西省政府也明显加快了新农保的推广进程。

　　就在2009年8月31日,陕西省政府召开了第20次常务会议，会议决定，从2009年10月1日起,在全省10％的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。而新型农村社会养老保险制度则采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。非在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参保，年满60周岁、符合条件的参保农民，可领取每月最少55元的基本养老金。

　　会议强调，各级政府和各有关部门，要不折不扣地执行国家政策，按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，制定切实可行的实施方案，加强统筹协调和监督管理，做好新农保与计划生育家庭奖励扶持、农村低保等政策的衔接，真正把这件关乎民生和农村发展的大事、好事办好办实，为今后全面铺开创造经验。鼓励试点以外的市、县（市、区）自筹资金开展工作，陕西省政府将给予一定的支持。

　　而且会议还初步决定，陕西要争取三年内实现新型农村社会养老保险基本覆盖。而就在同一天，地处陕北的神木县在继十二年免费教育、全民免费医疗之后，该县的新型城乡居民养老保险工作也已进入了全面实施阶段。而此举措则意味着该县在这一领域又一次走在了全国的前列。