中国建立发展金融控股公司的趋势与监控、投资者维权相关问题分析
随着中国金融产业的不断发展，中国资本市场的不断完善，中国出现了银行、券商、保险通过相互持股、合作协议方式相互渗透的趋势，从而使中国建立发展金融控股公司的发展趋势更加显化，从而未雨绸缪的研究对其监控与投资者权益维护成为必然。
一、中国金融业相互渗透发展的历程回顾。
20世纪80年代初期，人民保险公司与四大专业银行之间有很明确的分工，不允许业务交叉经营。随着体制改革的推进，资本市场初步建立，各类金融机构纷纷拓展业务范围，形成了金融业综合经营的状况。商业银行通过出资设立信托投资公司、证券公司、保险公司或者在其内部设置相应的部门自营保险、信托、证券业务；证券公司通过收取客货交易保证金及代办储蓄后自行运用等方式渗入银行业务；保险公司设立证券营业机构经营证券买卖业务或发放信用贷款。1993年初，大量商业银行信贷资金流入股市、信托和房地产领域，不仅使银行的支付能力明显下降，而且了金融体系的稳定。为抑制综合经营的消极影响，分业经营的立法思路得以确定下来。1993年，国务院《关于金融体制改革的决定》提出了有限制的分业经营，规定国有商业银行不得对非金融投资。1995年出台的《商业银行法》第43条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。1995年《保险法》第5条规定，经营商业保险业务，必须是依照本法设立的保险公司。其他单位和个人不得经营商业保险业务。1997年出台的《证券法》第6条规定，证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。[01]至此，我国以立法形式正式确立了严格的分业经营。分业经营的格局下，由中国人民银行、证监会和保监会分别监管银行业、证券业和保险业。2003年，成立银行业监督管理委员会代替人民银行统一监管商业银行、资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构。
近年来分业经营制度在一定程度上出现松动，重新修改的《商业银行法》和《证券法》为金融业综合经营预留了法律空间，金融监管机构颁布、出台的一系列规章以及政策允许银行业、证券业、保险业在资金和业务相互融合，也在一定程度上给综合经营以立法上的肯定。1999年8月，中国人民银行批准有条件的证券公司和基金管理公司进入全国银行间同业市场，不久又允许它们在银行同业拆借市场进行国债回购业务，以弥补短期头寸不足。1999年10月，投资连接保险的面世允许保险资金通过证券投资基金进入股市。2000年2月，中国人民银行、证监会联合发布《证券公司股票抵押贷款管理办法》，允许符合条件的证券公司以自营股票和证券投资基金券作质押向商业银行贷款。2001年7月，中国人民银行发布《商业银行中间业务暂行规定》，明确商业银行经过批准，可以开办金融衍生业务、代理证券业务和投资基金托管业务，而且，经过国务院3次清理行政审批项目，《商业银行中间业务暂行规定》中原本规定适用审批制下的品种大多改为适用备案制的项目。2002年，修改后的《保险法》对原有的保险公司资金运用的禁止性规定作了修改，规定保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和保险业以外的企业，但是授权国务院在法律规定的范围内对其他资金运用做出具体规定，这为拓展保险资金的运用渠道留下了空间。2002年5月，中国人民银行修订了《信托投资公司管理办法》，除了股票承销业务外，证券公司其他业务信托公司都可以做，同时也允许其他金融机构在专业化的信托业务方面与信托公司开展合作。2004年10月，中国保监会、中国证监会联合发布《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》，允许保险资金直接进入国内股市，同时对保险资金直接购买股票的比例、托管制度做出了规定。2005年2月，中国人民银行、银监会、证监会联合发布《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》，允许商业银行严格按照"法人分业"原则，吸收境外战略投资者等合格机构采取股权多元化方式设立基金管理公司。《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》拓展了商业银行的业务范围，能够提高中国银行业的综合竞争力。通过2006年10月16日的中国保险监督委员会关于保险机构投资商业银行股权的通知与保险公司股权管理办法（征求意见稿）的颁布，初步展示建立集合银行、证券、保险业务的金融控股公司的发展路线。
二、与国外相关经营模式的对比研究。
20世纪80年代中期以来，主要发达国家先后以立法的形式打破了传统的分业经营，为金融集团的兴起扫除了障碍。英国1986年号称"大爆炸"的金融体制改革率先拉开了银行业与其他金融业融合的序幕；日本1993年的《金融制度改革相关法》允许商业银行经营证券、信托、保险，此后，连续制定《金融控股公司法》、《银行合并特别法》、《金融控股公司整备法》和《设立银行控股公司特别法》等法律，为设立金融控股公司制定了比较全面的法律规范；1999年美国颁布《金融服务化法》，它废止了《格拉斯－斯第格尔法》和《银行控股公司法》中对银行、保险公司、证券公司互相持股的限制性规定。与此同时，国际金融监管组织也开始了对金融集团有效监管的。1996年巴塞尔委员会与国际证券委员会、国际保险业监管协会联合发起了"金融集团论坛"，论坛于1999年发布《金融集团的监管》（Supervision of Financial Conglomerates），其中包括《资本充足性原则》、《资本充足性原则的补充》、《适宜性原则》、《监管者信息分享框架》、《监管者信息分享原则》、《协调员》、《监管问卷》七项文件，包括集团资本充足率、管理层任职的适合性、信息共享、监管协调人、集团内部风险暴露和风险集中等诸多方面，对金融集团的监管提出一系列最低原则和实施标准，确立了金融集团监管的国际标准。
在当今世界金融市场全球化一体化的形势下，特别是我国加入WTO以后，国际上实力雄厚，集存贷款、信托投资、证券承销等职能为一体的大型金融集团将对我国的金融业形成强大的冲击。如果我们继续保持在资本市场和货币市场之间严格的分割和管制，不利于提高金融资源的配置效率，将很难与国际上的大型金融集团抗衡。从长远看来，我国只有逐步实现综合经营，不断扩大我国各类金融机构的业务范围，进行多元化经营，提高金融机构的综合营运能力，才能有实力与外资银行竞争。当然，综合经营需要具备一些前提条件:金融机构本身具备完善的内部建制，有风险意识和风险控制能力；政府金融监管体系高效完备，监管理念、手段先进，有健全的法律框架。，我国实行综合经营的前提条件还没有完全具备，时机尚不成熟，因此，金融业应加快进行金融改革，并加快有关法律法规的制定、修改和清理，采取渐进过渡的方式迈向综合经营。
混业经营模式的选定不但与一个国家金融行业的沿革联系紧密，还必须与该国当前的经营环境相适应。从各国已取得的经验看来，混业经营主要包括德国的全能银行模式和美国的金融控股公司两种类型。考虑到我国实行市场体制不长，金融市场的成熟度较低，推行综合经营不宜采取德国的全能银行模式。这主要是由于我国银行体系比较脆弱，银行的公司治理结构不完善，金融监管体制还不健全，特别是对风险传导还没有很好的治理措施。比较而言，美国的金融监管体制的历程类似于我国，同样经历了混业--分业--混业的过程，并且，美国在推行综合经营的同时也在某种程度上继承和保留了原先分业制度下的一些做法，注重在金融集团内部建立风险隔离墙。界及监管当局都比较倾向于我国采取金融控股公司（集团）模式，一方面有助于混业优势的发挥，另一方面也便于分业监管的继续实施，确保我国金融业在发挥综合经营优势的同时，能够有效控制和规避风险。
美国的《金融服务现代化法》率先采用"金融控股公司"这一新的法律范畴,但是并没有给予直接定义，从有关法律条文可以归纳出,金融控股公司实质上是以控股公司的组织形式从事金融跨业经营的公司。《金融控股公司法》第4条规定,金融控股公司是对银行、保险公司或证券商有控制性持股,并依本法设立之公司。巴塞尔银行委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会联合发布的《金融集团的监管》中定义多元化金融集团是指这样的集团,其主要业务涉足银行、证券和保险中的两个领域,从而接受两个以上监管部门的监督,需要满足不同的资本充足率。由此可见，金融控股公司是一种较为特殊的公司，在其股权控制下的子公司主要是受到严格监管的金融机构。金融控股公司可能自身就是某一类金融机构，也可能是普通的商业公司，又或者只是一个持股的"壳"公司。
我国第一家控股公司--中信控股有限责任公司于2002年12月正式成立，至今已形成多种形式的金融控股公司，包括由非银行金融机构演化而来的金融控股公司、集团形成的金融控股公司以及经特批或海外注册所形成的金融控股公司等，对金融业的监管提出了新课题。按照"集团混业、经营分业"的原则组建金融控股公司已成为我国金融业走向综合经营的现实选择。金融控股公司在没有明确依据的状态下不断产生、，在现行金融法律框架下，《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等都对金融控股公司业务的开展有一定约束，但又都不能从根本上解决综合经营的监管，对跨市场、跨行业和交叉性金融产品的监管，银、证、保监管部门都只能按各自标准侧重某个层面，缺乏统一、规范的。在这种监管法规没有完全到位的背景下，我国的金融控股公司除具备通常的风险外，还容易产生与我国金融市场环境不成熟所密切相关的风险，如果不及时建立完善相应的监管机制，加以控制和约束，势必我国金融业健康稳健发展。[03]由于立法滞后、监管不到位，我国金融控股公司存在内部相互划拨资金、提供担保以及为了避税或逃避监管而转移利润等现象，尤其是产业资本通过集团方式组建的金融控股公司，风险传递和利益冲突问题更为突出。因此，迫切需要制定专门的《金融控股公司法》对金融控股公司的法律地位、准入条件、经营范围、风险控制、监管措施等事项给予规定。，有关部门已经着手制定《金融控股公司法》。我们认为，起草《金融控股公司法》应在借鉴其他国家或地区的金融控股公司立法经验以及《金融集团的监管》等国际监管标准的基础上，对以下几个方面的内容做出规范：
三、管理体制问题
1、明确我国金融控股公司的监管机构
关于我国金融控股公司监管机构的确定，为实现金融稳定和防范风险的目标，应按照功能监管原则，在维持现有分业监管模式的基础之上，建立主监管和主协调制度，在条件成熟时，再考虑合并监管机构实行统一监管。分业监管模式有利于金融稳定和风险控制，有利于发挥分业监管的专业优势和竞争优势，目前仍然能够适应我国金融业的发展水平。证券业由证监会监管，保险业由中国保监会监管，银行业金融机构由银监会监管，银监会与证监会、保监会一起构成了中国金融业的分业监管架构。在这种分业经营、机构监管的模式之下，无法实现对金融控股公司的有效监管，很容易出现重复监管或者监管真空，还会增加监管者与被监管者的成本。2004年6月，银监会、证监会、保监会签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，其中第8条规定，对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。对产业资本投资形成的金融控股集团，在监管政策、标准和方式等方面认真、协调配合、加强管理。这条规定确定了对金融控股公司的监管采取主监管制度。因此，有必要在《金融控股公司法》中采纳《备忘录》体现出来的金融控股公司主监管制度，具体而言，应规定金融控股公司下属银行、证券、信托、保险等子公司应当受到各自行业监管部门的有效监管和调控，最终实现对整个金融控股公司的有效监管。
2、金融控股公司的资本充足性要求
金融集团与单一银行相比有其特殊性，其中最重要的一个问题就是资本的重复。巴塞尔委员会等国际监管组织联合发布的《金融集团的监管》指出，在分业监管基础上的单一资本充足性要求不能真实地反映金融集团的风险水平。在金融集团中，即使每一个金融机构都满足该行业的资本充足性要求，也不能说明整个金融集团的资产状况良好，因为集团可能通过内部持股等方式来实现资本的重复计算。多元化金融集团中常常有一部分子公司从事贸易、租赁等非金融业务，对这些业务一般没有严格的资本要求，但这些子公司的经营状况同样会对整个集团的资本水平和风险状况产生影响，因此在进行金融集团资本充足性监管时应将这些子公司的资本状况考虑在内。《金融集团的监管》还推荐了三种资本充足性计算供各国监管当局选择。美国的相关法律规定，不仅控股公司所拥有的银行要符合法律规定的最低资本金要求，而且整个金融集团在合并计算的基础上也需符合资本充足要求，金融集团在满足分别监管标准的基础上，必须将所有内部交易扣除并把所有附属机构的财务报表合并在一起，合并后的财务报表能够保持充足的偿付能力，确保在附属机构出现损失时有足够的资本按照持股比例承担责任。目前我国的做法是从资本中直接扣减股权投资，《商业银行资本充足率管理办法》规定，银行的资本扣减部分除了商誉之外，还包括对未并表金融机构的资本投资以及对非自用不动产和企业的资本投资。为解决资本重复计算问题，我国的《金融控股公司法》在计算存款机构本身的资本充足率时，应充分借鉴新巴塞尔资本协议提出的有关标准，规定如下内容：首先，对金融控股公司实施并表监管，金融控股公司的合并财务报表应体现控股公司内部所有的金融活动，确立不允许金融控股公司内部实体通过交叉持股达到资本充足率要求的原则；其次，金融控股公司拥有大部分股权的银行、证券公司、保险公司应当包括在并表的范围，如果拥有大部分股权的上述金融实体没有并表计算，在计算金融控股公司整体资本充足率时应扣减对这些实体的投资；再次，金融控股公司拥有少数股权即没有达到控股的银行、证券公司、保险公司应该按照持股比例并表或者通过扣减股权投资从资本之中扣除；最后，对金融控股公司资本充足的计算应具体到计算方法和确认依据，并规定哪些投资应从核心资本中扣除，哪些应从附属资本中扣除。
3、对股东和管理层的资格审查
联合论坛发布的《集团的监管》指出，在金融集团架构下，银行、证券公司和保险公司的高级管理人员和对上述金融实体运作施加实质性的重要股东是引导金融集团的重要力量。通过对决策层人员的资格审查，可以在一定程度上保证金融集团处于审慎而有效的监管之下，可以避免因决策失误或舞弊交易而出现的金融风险。对管理层而言，在判断其适格性、正直性时，主要其正式的资格证书、任职经历和过往记录，还要考虑是否存在犯罪记录、为追索个人债务提起的民事诉讼、财务状况，是否受到过监管机构的处罚；对股东而言，对其适格性进行判断主要考察商业信用、财务状况和是否存在不利于被监管实体的所有权控制等因素。此外，联合论坛还提出了对股东和管理层进行资格审查应当遵循的七条指导性原则。[04]这些对于我国拟定金融控股公司股东及高管人员任职资格具有重要的参考价值。
4、对于业务活动的限制
金融控股公司监管的一个重要方面就是业务活动的限制。对金融控股公司及其下属机构的业务限制在不同的国家有不同的作法。较为典型的是美国，很长一段时间里，银行持股公司的业务仅限于"与银行业密切相关"的金融业务上，禁止金融机构投资于非金融行业。直到最近，这种禁令才被解除。许多国家做出了与上述规定类似的业务限制。对金融控股公司及其下属机构的业务活动进行限制一般而言有两方面的理由：一是避免或控制金融控股公司的经营活动影响下属机构的偿付能力。从上看金融控股公司与其下属机构是不同的法律实体，而且根据合同的相对性原理，金融控股公司下属机构的债权人并不是该控股公司的债权人，控股公司的债务并不构成子公司的债务，公司的独立法律人格似乎能够充分隔离风险。但是在某些情况下，例如，金融控股公司通过贷款或者其他投资活动动用下属机构的资源以支持控股公司的业务扩张，就会影响到下属机构的清偿力。为了防止这种情形的发生，法律对类似关联交易的限制就很有必要。二是金融机构可能对其关联存在信贷倾斜，从而有违公平竞争。这里的信贷倾斜通常表现为：以低于市场的价格向其关联企业提供资金融通；不向竞争对手的关联企业提供信贷；要求客户为获取贷款必须购买其关联企业的产品或服务，即搭售。2004年，为规范商业银行向关联人贷款，银监会发布了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，《金融控股公司法》可以在此基础上进一步完善金融控股公司业务活动限制的有关规定。
5、对于股权转让的限制
从防止不正当竞争、避免形成市场垄断的角度看，这一类限制实质上与对业务活动的限制有着同样的出发点。许多国家都对金融机构控制权的取得或者变更加以监管，一般采用行政审批方式来事前审查新的大股东的资质和发展前景。我国《金融违法行为处罚办法》第 7条规定，金融机构股权转让须经人民银行批准。之所以要实行审批制是因为大股东的自身情况，比如经营风格、赢利状况等都会直接影响到受其控制的金融机构的经营，进而间接影响到金融机构客户的利益。另外，充分的竞争被认为是保障市场活力、降低系统风险、促进消费者利益的重要前提。因此许多发达国家都限定了一个金融机构的市场占有额上限。以美国为例，法律规定当金融机构并购或控制权合一时要进行专门的竞争评估，以确保公司合并不会获得信贷市场上的垄断地位。从上讲，共同受制于同一金融控股公司的多家金融机构在风险特点、利益取向、经营风格等方面有极大的相似性，而且事实上他们也往往采取一致的行动方针，所以在确定某一机构的市场占有率时应把同一控股公司控制下的各机构的市场份额累计，从而最大程度地维护金融市场的安全。
6、控股公司信息披露制度
监管当局必须对金融控股公司需要向监管当局报告以及需要向公众披露的信息做出尽可能明确的规定，以实现监管当局和外部利益关联者对其风险的监控。应建立关于金融集团内部交易和对外交易的强制信息披露制度，制定信息公开的程度、准确性、完整性的准则要求。要求金融集团定期向监管者报告其相关的内部交易，尤其是大额关联交易，增强信息透明度；对集团内部信息流动也必须加以严格的控制，内部信息只能在各成员公司之间适度流动，坚决打击利用信息的非法转移损害客户利益的行为。通过这种安排，监管当局、客户、投资者应该能够对金融集团及其成员的资本状况、利润水平以及真实风险作出准确的判断。应对监管者所需要的关于金融集团的信息进行列举，一般来说，这些信息主要包括：金融集团的组织架构、管理、财务状况、公司战略、面临的主要风险、与风险管理有关的政策、程序和信息程序，等等。我国地区的《金融控股公司法》就对金融控股公司应承担的信息公开义务作了较为详细的规定，包括：（1）大股东申报义务，同一人或同一关系人持有该金融控股公司股份或资本超过10％、25％、50％、75％四级门槛者，应向主管机关申报，接收股东资格适当性审查；（2）大额曝险义务，金融控股公司所有子公司对同一人、同一关系人或同一关系企业的授信、背书或其他交易行为的加计总额或比率应定期向主管机关申报并以公告等方式披露；（3）财务报表申报和公告义务。[05]
7、监管当局之间的信息共享和合作
由于很多金融集团同时提供银行、证券、保险业务，而且这种服务都是全球范围的，这不仅使得这些金融集团的管理异常复杂，也对监管提出了挑战。作为监管者必须了解集团之中各个实体之间的关系，对集团内一个实体所发生的不利变化对于金融集团及其他实体会有多大必须有一个判断。监管机构的职责及监管由该国的法律予以规定，监管的框架很难与金融集团的业务框架和风险管理框架相匹配，这就需要监管部门之间进行沟通和合作以对金融集团实施有效监管。1998年，七国集团的财长为了进一步促进不同监管部门之间的信息共享，制定了信息交流的十项原则，这些原则对我国在制定有关金融控股公司监管信息共享的法律规则时具有借鉴、指导意义。十项原则如下：（1）各国法律应当对监管者之间的信息交流予以授权或批准；（2）信息的交流既应当包括国内各监管部门，也应当包括国外相关监管当局；（3）监管者之间交流的一个很重要的信息就是金融集团的系统和控制；（4）不同监管者之间应当有权共享集团各实体的高级管理人员的信息，包括股东、董事、总经理等；（5）各种交易所也应当参与到信息共享中来；（6）信息的共享应当遵循必要的保密原则；（7）信息共享不一定要在各监管当局或监管部门之间签署正式的备忘录或协议，如果平时就保持良好的沟通，可以使信息交流的效率提高很多；（8）信息交流应当是双方对等的；（9）提高信息的一方应当允许获取信息的一方出于采取进一步监管措施的目的，将信息转提供给执法机构；（10）对于阻碍 信息共享的有关法律应当及时进行修改和完善。[06]
四、金融控股公司监管可能出现问题的监管
1、 我国现有的保险机构在业务上存在以下问题：（1）手续费恶性竞争问题；（2）手续费支付方式不规范问题；（3）部分网点仍然存在销售误导行为问题；（4）从业人员素质有待提高问题；（4）银行保险产品满期给付问题；（5）银行与保险公司合作关系单一、松散、薄弱问题；（6）银行与保险公司合作的可持续性问题；（7）银行保险产品同质、保障程度低问题；（8）人们的保险意识不高，对银行保险产品认识不足问题；（10）商业银行改革，以及中国金融监管制度改革对银行保险发展的影响问题。
对此问题应严格遵守中国保监会和银监会联合下发了《关于规范银行代理保险业务的通知》，从加强代理机构资格管理、加强代理业务内部管理、规范手续费管理、规范销售人员资格管理、规范产品销售、加强监督检查、加强行业内外沟通与交流等七个方面对银行代理保险业务提出了监管要求。认真落实《关于规范银行代理保险业务的通知》（保监发〔2006〕70号）是解决目前银行保险存在的迫切问题的保障。
2.加强银保监管机构之间的协调
在我国金融分业经营、分业监管体制下，中国银监会、中国证监会、中国保监会分别行使银行业、证券业、保险业的监管职能。但是，随着金融业务综合化、规模化步伐不断加快，银行业与保险业日益融合，将会出现越来越多的交叉型业务和替代性产品。此外，银行和保险公司还可能在资本市场上协同对某种金融工具进行选择和运用。对于银行和保险融合所产生的这些问题，客观上要求不同金融监管机构整合监管资源，形成监管合力，否则就可能发生监管疏漏和低效。因此，在现行体制下，金融监管机关之间的协调就显得极为重要。
3、进一步加强银行保险的行业自律
政府对金融行业的监管具有滞后性，监管当局不可能将所有的业务都及时纳入监管视线。在这种情况下，就需要强化行业自律，使其在业务规范方面发挥主导作用。就银行保险业务而言，行业自律的作用也十分重要
五、关于消费者保护
在消费者保护的问题上，应当重点加强信息披露工作。在银行保险的发展过程中，银行或者保险公司可能会采取误导、虚假陈述等方式欺诈消费者，从而促进自身利益的最大化。基于银行保险业务的特殊性，必须加强信息披露监管，坚决打击银行保险的误导宣传。同时，要尽快建立相应的银行保险产品信息披露平台，便于投保人和被保险人查询使用，尽量减少投保人和保险人之间的信息不对称，维护被保险人的利益。从事银行保险业务的机构应当对消费者承担一定的责任，为消费者的保险购买决策提供充足的信息。
在出售银行保险产品时，应当要求有关机构向消费者提供合理的咨询服务。在出售银行保险产品前，要对消费者的有关消费者经济状况、需求与目标的必要信息进行分析，从而准确了解消费者的需求。同时，作为保险中介人的银行还应当向消费者披露自己与保险公司的关系。这样，消费者才能在获得充分信息的基础上作出购买银行保险产品的决定。在必要时，可以使用格式化的调查表，从而为分析消费者的需求提供分析依据。此外，监管机构还应当要求银行和保险公司对消费者履行相关的忠诚等义务，对消费者的基本信息（如：基本收入状况、投资目标、产品种类等），银行和保险公司都应当负有保密的义务。
加强对消费者保护的赔偿研究，重点在于服务合同签订的提供服务的义务与违约责任的约定，监管机构应提出标准化范本，加以公司，将部分赔偿责任前移至合同约定；对赔偿责任修改消法，将金融服务纳入消费者权益保护法管辖范围，将服务欺诈倍数赔偿机制引入，同时加强诉讼程序研究，允许消费者集团诉讼，将相关维权费用判令被告承担。
