农民负担问题是一个复杂的系统工程，它不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题；不仅是农村社会公共产品的分配，而且直接影响党群、干群关系，涉及农村社会稳定和安定的大局；不仅有其诸多表象原因，而且有着深刻的制度性背景。因此，对农民负担的界定、农民负担过重的根源及解决的途径等进行积极的探讨和研究是十分必要的。

　　一、对农民负担过重的再认识

　　农民负担的复杂性。我国有十三亿多人口，其中近七亿是农民。农民的收入、生活情况，与我国的经济建设、政治稳定、社会安定关系密不可分。“三农”问题过去、现在和将来始终是我国革命和建设的首要问题。在我国现行分配制度下，农民负担的具体形式表现为：向国家交纳的各种税金；乡村集体经济组织内部的提留统筹费和劳务；社会集资、摊派和行政事业性收费、罚款；以工农产品剪刀差形式承担的隐性负担。在实践中，我国现阶段的农民负担，既有合理的，也有不合理的；既有合法的，也有不合法的；既有合理合法的，也有不合理不合法的；既有合理不合法的，也有合法不合理的。总之，农民负担的现状表现出十分复杂的情形。

　　国家对农业一直实行稳定的轻税赋政策，这体现了党和国家保护农民的利益，让农民休生养息的基本方针，有利于调动农民的生产积极性，鼓励农民发展农村经济。政府有关部门依法向农民收取的农业税、农业特产税等，体现了国家与农民的正常分配关系，是合理合法的，广大农民对此也是认同并自觉履行应尽义务的。

　　二、农民负担过重的成因

　　农民对其负担反映强烈的原因，既有负担项目的问题，也有负担水平标准的问题；既有负担的收取方式问题，也有负担的使用和管理上的问题；既有经济承受能力的问题，也有心理承受能力的问题。

　　首先，在于各级政府对农村集体产权的独立性认识不足，乡村集体经济组织没有真正建立起来，致使集体经济中的委托一代理关系严重扭曲；同时，由于农村基层政府机构的效用目标不同于集体经济组织，导致其在财政入不敷出的情况下，利用现行政策中的一些不规范的规定，通过行政手段向农民收费，加重农民负担。其次，农村公共分配制度存在严重缺陷。现行的农村公共分配制度，是在20世纪80年代初撤社建乡时制定的。“三提五统”被乡政府统一采用，是以政府法规形式肯定的筹资方式。这样就形成了由国家预算内资金和乡镇自筹的预算外资金组成，规范分配与非规范分配、集中统一管理与各部门分散分级管理并存的农村公共分配制度。这种制度的基本特点是财权分散，管事的管钱，花钱的人管收钱，事权与财权高度统一，而对花钱又缺乏约束机制。这种制度虽然起过积极作用，但其弊端也是十分明显的。

　　1．公益事业投入方面城乡不均称。首先，中央与地方及地方各级政府之间的事权划分不够清晰明确，而且事权与财权不统一，尤其是乡政府，包括村民委员会，往往有决定某项公益事业的权力，如道路交通、邮电通信、文化教育、卫生防疫等农村公共品的供给，但又不能筹措足够的资金，而上级财政转移支付资金又非常有限，所以不足的部分只好通过向农民摊派、集资来解决。其次，政府收入被分成预算内收入、预算外收入和制度外收入，这种分割造成政府职能弱化。在经济不发达的农村地区，这种分散的财政格局使地方财政沦为“吃饭财政”。预算内收入只能维持政府和机构的正常运转，这样提供农村公共品所需的资金只能从不规范的制度外收入来获取。2003年以后，全国基本取消了农业税，农民是否还有负担过重的问题呢，答案是肯定的，因炎农民在许多公益事业方面和资源优化配置方面还有待完善提高。

　　2．农村行政体制方面的原因。首先，县市、乡镇各级干部由上级层层任命，这样对各级干部“政绩”的评价，取决于他们对上级所下达的各种任务的完成情况。在自身利益的驱动下，各级干部则片面追求政绩，如提前“普九”达标，村级干部公路建设达标等，大大加重了农民负担。其次，对于农村基层干部的行为缺乏有效的监督制约，一些涉及农民的税种，如农业特产税、屠宰税等，地方政府在征收过程中，不按税收法律、法规据实征收，而是扭曲为田亩、人头进行平摊，实际是一项变相收费。某些基层干部行为失范，有的将从农民手中集资的钱挪作他用等。对于乡村干部的这些行为，县、乡人大的监督制约往往是形式上的多，大部分是在有关干部的问题揭露以后，人大才被动的行使自己的罢免等权力。其结果对干部监督不利而造成的损失最终由农民来承担。

　　3．农民隐性负担不容忽视。据笔者调查了解，随着市场经济的发展，农民“效益”意识和“算账”观念也随之加强，对居家务农的“投入产出”情况十分清楚。通过近几年在减轻农民负担方面的努力，使各种明显超重的交款、缴费、提留、摊派等不合理负担得到了一定的遏制，但各种隐性负担仍不同程度存在，制约了农户对生产的投入，压抑了农民在家务农的积极性。这种隐性负担大致表现为：（1）农业生产资料涨价，生产成本“水涨船高”。这严重地加重了农民负担。虽然粮油等农产品价格有较大提高，但从整个物价水平来看，工业品价格明显高于农产品价格，“剪刀差”还在拉大。（2）借故增加义务工，强行以资代劳，加重农民负担。发展乡村公路，修建铁路，种植防护林，修建护坡等，让农民出力。农民有的出工，而不出工的则以资代劳。通过调查发现，以资代劳取得的资金，用于雇请劳力代工的仅占＊＊％，而被挪作他用或上交到县乡镇的则占＊＊％。（3）通过向孩子伸手，加重家长负担。有的乡村财政拮据，难以支付教育费用和修建校舍，便要每位学生每学期多交费用＊＊～＊＊＊元不等。一些学校经常向学生收取考卷费、补课费、资料费等。（4）提高上报人均纯收入基数，加重农民负担。一些乡政府人员为提高“政绩”，而在统计农民人均纯收入上注入“水分”报出的数据大于农民实际收入，这种现象无疑加重了农民负担。这样做的目的一方面可以在不违背条例的情况下多提农民负担，满足乡村集体组织不断增长的支出；另一方面多提人均纯收入指标可掩盖农民负担比例的真实性，又可得到因虚报的成绩而带来的奖励，侵占农民和集体利益。（5）农村金融部门借机加重农民负担。在农村金融部门向农业银行转轨过程中，政策允许贷款利息有一定的伸缩幅度。而信用社贷款是只伸不缩，普遍取最高限额，有的信用社放款时即扣除利息和提高风险金。

　　三、减轻农民负担对策探讨

　　要切实减轻农民负担，必须正确处理国家、集体和农民之间的利益分配关系，标本兼治，必须采取全面系统的综合性措施。

　　1．壮大农村集体经济实力，千方百计的增加农民收入，是减轻农民负担的根本。发展才是硬道理，一切矛盾归根到底都必须依靠发展来解决。从总体而言，农民负担反映强烈、矛盾比较突出的是低收入农民。就地区而言，经济落后地区特别是中部农业省区农民负担相对较重。这些地区第二、三产业不发达，使得地方政府不得不通过加大农民负担来调节社区经济分配关系。经济发达地区基层政府的运作建立在集体经济基础之上，公共产品的成本通常主要有乡镇企业和集体经济来支付，农民的直接负担相对较轻。要切实减轻农民负担，正确处理国家集体农民的分配关系，必须大力发展农村经济，壮大集体经济，通过发展集体经济，增加农民收入，从根本上提高农民对负担在经济上的承受能力。

　　2．改革税费制度，理顺财政体制，是减轻农民负担的基本前提。我国农业长期处于“低税赋，高负担”的状况，因此，必须改革农村税费制度。在认真清理整顿现行各种收费的基础上，按照社会主义市场经济的要求，将税收、规费、使用费等综合考虑，依不同的资金性质、特点，使其各行其道，从而规范政府资金的分配，合理有效地使用和管理各种资金，理顺财政体制和相关分配关系。完善农业税收政策，加大征管力度，加强税收在组织财政收入、提供农业所需公共物品和调节农村经济中的地位和作用。完善税外规费征收制度，加大征管力度，加强监督管理力度，推广农村集体提留的预决算制度、负担卡监督制度和定向审计制度。对统筹提留实行“费改税”，可采用收取农业税附加的办法来筹集农村公益事业费和集体提留资金，规范乡村两级的政府行为。这项改革与农业税制改革配合起来，可切实减轻低收入农户的负担，从而达到经济有效。实行“费改税”后，使农村公益事业费和集体提留同税收一样具有强制性和范围性，有利于缓解干群关系，降低收费成本。

　　3．改革政府机构，规范政府行为，是减轻农民负担的关键。必须精简机构，裁减超编人员，压缩经费，从根本上控制“需求”。同时要规范政府行为，做到权力与部门利益彻底分离。要加强对乡镇预算外资金的管理，实行“源头控制”，规范收费行为，统一收费立项权管理。统一票据管理，使乡镇预算外资金的源头管理规范有序。要健全和统一乡镇财务制度，科学、合理、规范地管理和使用预算外资金。

　　4．加强执法机构和队伍建设，加大执法力度，是减轻农民负担的重要保证。必须提高认识，严格贯彻执行减轻农民负担的法规、法令和政策，严禁乱集资、乱收费、乱摊派；严禁要农民额外出钱、出物、出工的达标升级活动。对于执行减负法规、法令和政策不得力，不能确保一方平安的负责人，要做必要的组织调整；对于随意加重农民负担，造成严重结果的负责人，要给予党纪、政纪处分，甚至追究刑事责任，切实把减负的各项法规法令和政策落到实处。有人提出，农民负担监督管理机构应该从同级政府的农业部门中分离出来，建立自上而下的垂直管理体制，实行条条管理，从而保证其切实履行农民负担的监督管理等执法职能。

　　5．加强宣传，提高农民的自我保护能力。由于农民的整体文化政治素质较低，对政策了解较少，对国家行政管理行为的监督还缺乏自觉性和足够的勇气。因此要加强国家政策法规的宣传和农民负担卡的发放工作，让农民知道哪些是合理的负担及合理负担项目、金额、比例。同时，电视台、广播电台、报纸等宣传工具要大力宣传、报道那些坚持原则、敢于同违反负担政策行为作斗争，保护农民合法权益的单位和个人，以增强农民的自我保护意识和监督勇气，自觉抵制不合理负担。

　　6．廉洁高效的政府机构可以减轻农民负担。对农民来讲，所谓廉洁，就是干部在涉农服务中，不吃、拿、卡、要，不图名不图利，该给农民的钱和物，不折不扣的给农民，该给农民办的事应尽快尽力的办好。据不完全统计，全国每年用于公款吃喝的花费达几千亿元，如用于农业生产条件的改善上，对促进农村经济的发展必有很大的推动作用。此外，市、乡、村都要按中共中央和国务院的指示，加大力度精减机构，分离富余人员。

　　7．农民要自觉学习农业科学技术，合理配置农业资源。农民由于缺乏现代农业科学技术知识，在选种、耕作、施肥、使用农药等方面要么重复投资，要么投资不到位，造成投入产出比少，收益低，增加了农民负担。可以具体组织村级开办图书馆，让农民多读科技书籍，还可以组织送科技下乡活动，让科学种田的方法通过有效的途径传给农民。同时，对农民自身来说，应该自觉学习现代的农业科学技术，杜绝和减少浪费，以达到自我减负的目的。

　　8．推进农村民主化进程。这是从根本上减轻农民负担问题的前提和基础。第一，通过推行村民自治，建立村民议事制度，使农民通过投票表决自主决定本村内公共产品的供给与需求。这种民主决策程序，既可以提高决策的科学性合理性，减少决策失误，又可提高村民参与乡镇公益事业的积极性。第二，通过民主选举产生的村民委员会和村民议事机构，可以在教育、领导农民履行法定税费缴纳义务活动中发挥重要作用，又能成为农民抵制三乱收费的组织依托，从而使减轻农民负担真正落到实处。第三，实行村民民主直接选举村民委员会制度，村委会干部的任免和奖惩权掌握在本村农民手中，使得村干部能够真正以本村农民的根本利益为依归，对农民负责，受农民监督。这样，当前在农村中积极推进的“村务公开，财政公开，民主理财”的活动才能真正扎下根，见实效。以保证本村公共资源得到合理有效地使用，杜绝贪污浪费现象。

　　9．充分利用本地资源，大力发展农村经济，增加农民收入，积极调整农村产业结构，培训农民经济组织及专业技术协作组织，实现农村劳动力充分就业。同时拓展农村市场，是扩大内需、带动整个国民经济发展的需要，更是减轻农民负担的需要。目前，要全面落实中共中央和国务院关于加强农业的指示精神，借助我国加入世贸组织的机遇，搞好农业和农村经济战略性调整，在保证粮食总产量基本稳定的前提下，加快保护蔬菜、花卉、林果、中药材、茶叶和其他特色种植业的发展，加快畜牧业的优良品种的推广。促使肉、奶、蛋等优质低成本生产，提高经济效益，搞好农产品深加工，最终以经济发展、农民增收达到减负目的。