如果说集权是专制渊薮的话，那么，分权就是民主萌芽——这道理很简单：因为集权，大权独揽，其结果就是我说了算，我做了是，其他人一概照办，免开尊口；而一旦权力分散，形成许多利益集团，那么，利益集团之间的博弈就只能走协商妥协的道路，而民主，本质上就是一种协商妥协的制度。

　　    从历史上看，满清就是一个典型的集权国家，当然，也是一个真正的专制国家。满清从大顺（李自成闯王）手中夺下从大明抢下的江山政权之后，建立了完善的封建集权制度。从明朝太祖朱元璋废掉宰相之后，就一直没有再设相位。清承明制，也没有设立宰相的职位。但是，从康熙直到雍正年间，内阁权力一直比较大，皇帝的明发诏书都必须经过内阁发出，才有效力。后来，康熙帝为了加强皇帝的权力，大大抬高了作为皇帝秘书处的南书房的职权，以取代内阁。到了乾隆年间，君权进一步扩大，军机处成为皇朝权力的中枢机关。军机处的设立是清代中枢机构的重大变革，标志着清代君权发展到了顶点。军机处成立于雍正七年(1729年)，初名“军机房”，不久改称“办理军机处”，乾隆以后省去“办理”二字，遂简称为“军机处”了。军机处本为办理军机事务而设，但因它便于发挥君主的专制独裁，所以一经出现，便被皇帝抓往不放，不但常设不废，而且其职权愈来愈扩大。军机处的职官有军机大臣，俗称“大军机”，有军机章京，俗称“小军机”。军机大臣由皇帝从满、汉大学士、尚书、侍郎等官员内特选，有些也由军机章京升任。军机大臣之任命，其名目为“军机处行走”，或“军机大臣上行走”。所谓“行走者”，即入值办事之意。军机处成立后，议政王大臣会议于乾隆五十六年(1791年)废止了，内阁变成只是办理例行事务的机构，一切机密大政均归于军机处办理。军机处总揽军、政大权二端，成为最高国家机关。军机大臣无日不被召见，无日不承命办事，出没于宫廷之间。皇帝行动所到的地方，军机大巨也无不随从在侧。但军机处完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘书处。军机处在权力上是执政的最高国家机关，而在形式上始终处于临时机构的地位，不是朝廷的正式机构。军机处办公的地方不称衙署，仅称“值房”。军机大臣的值房称为“军机堂”，初仅板屋数间，后来才改建瓦屋。军机章京的值房，最初仅屋一间半、后来才有屋五间。军机处也无专官，军机大臣、军机章京都是以原官兼职，皇帝可以随时令其离开军机处，回本衙门。军机大臣既无品级，也无俸禄。军机大臣之任命，并无制度上的规定可供遵循，完全出于皇帝的自由意志。军机大臣的职责也没有制度上的规定，一切都是皇帝临时交办的，所以军机大臣只是承旨办事而已。“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”，这都说明军机处是皇帝集权的最好的工具。

　　    到了民国，虽然号称民主共和国，但实际上仍是集权国家，其领导人蒋介石信奉的还是集权那一套，这集中体现在他的所谓“三个一”上：1931年在南京召开国民会议，蒋在开幕词中，就开始推行“一个政党”的理论。会议通过的所谓《训政时期约法》，其中明确规定：“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权，中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之。”明目张胆地搞独裁。至1938年初，抗日战争如火如荼，全国已失半壁江山，其政府先退武汉后缩重庆，他不搞统一战线，竟还有心思完善独裁理论，进一步提出全国要“一个主义、一个政党、一个领袖”，“一个主义”指三民主义，“一个政党”指国民党，“一个领袖”指蒋介石。国内一些御用报纸也大肆鼓吹造势。

　　    到新中国，这种集权方式表现为“民主集中制”。什么是民主集中制？1962年，毛泽东谈到了“民主集中制”。在这个讲话中毛对他的“民主”作了另一种表述，即“让人讲话”。言论自由当然是民主的一种表现。问题在于，在中国连这种权利也是上头给的，所谓“让”也。其实，“让”与“对”，都是同义词语。可以让你讲话，也可以不让你讲话；可以言者无罪，也可以言者有罪；主动权皆在上、不在下；皆在官、不在民。毛泽东说，没有民主，不可能有正确的集中；所以首先要发扬民主，让大家讲话，发表各种意见，然后加以集中。集中什么呢？毛说，就是集中正确的意见，在集中正确意见的基础上，做到统一认识，统一计划，统一指挥，统一行动，叫做集中统一。他这些说法蕴含两个要点。第一，谁来集中？自然是握有各种权力的领导者，有权者集中无权者的意见，掌大权者集中掌小权者的意见，享有最高权力的统帅集中全党全国的意见。第二，所谓集中就是只集中“正确”的意见，何种意见才算“正确”？由领导者自行判断，他认为哪种意见正确就集中哪种意见，或者说，哪种意见符合领导者的意向就集中哪种意见。由此可见，所谓的“民主”（“让人讲话”）不过是虚晃一枪罢了。毛的这番讲话不但没有推进党和国家生活的民主，反而为家长制提供了新的依据。民主集中制”是排斥民主、保障集中的制度，它与民主精神迥然相异。这一制度是50多年来集权体制运行和维系的基本工具，集中是“民主集中制”的出发点和归宿点。而集中的内核是什么呢？是“党的领导”，是“一党专制”，是党的寡头专制；毛泽东时代是毛专制（其顶峰是“文革”内乱），专制是那个时代发生的灾难、罪恶与挫折的总根源。遗憾的是，这一制度的反民主本质尚不为许多人所认识，人们常常为它的“民主”词藻所迷惑，对其本质反而不甚了了。

　　    中国真正的民主来源于改革开放后的放权——实际上就是分权：中国市场化改革与分权化改革是相伴而行、并行不悖的。市场化的改革需要政府向社 企业放权，以激发社会自组织、民间社团、企业单位的积极性和主动性。减少政府干预，明确政府职能，限定政府活动边界，真正发挥市场的基础性的资源配置作用，政府仅仅成为市场必需的公共产品和公共服务的提供者。中国市场化改革的过程伴随着权力下放、放权让利等一系列带有分权化特征的改革措施。分权化改革是在传统高度中央集权的计划经济体制条件下进行社会主义市场经济体制建设的内在要求。?

　　    分权化改革作为一种世界潮流，是建立市场体制的必然结果。分权化改革试验在非洲、拉丁美洲持继进行了几十年，其基本目的是在这些地区确立市场经济体制与自由民主政治制度。原苏联、东欧社会主义国家解体之后，在推行大规模的私有化改革的同时，中央政府向地方政府大幅度放权以确立市场经济体制。亨廷顿在二十世纪六十年代就对分权的必要性有过预言，现代化对一个分散的、组织薄弱的和封建的传统体制的第一个挑战：是否能集中必要的权力以造成传统的社会和经济的变革。接着第二个问题是在该体制中扩大权力以吸收新近动员起来的参政团体。从而创立一个现代体制。后一个阶段，该体制就面临参政团体进一步要求分散权力并在各团体与机构之间确立相互制约的制度的压力。亨廷顿把发展中国家的现代化过程分为权威集中——权威扩展——权力分散三个阶段，这些后发国家的政治发展在某个特定阶段必定面临巨大的分权化压力。对于一个地域广阔，地区之间发展极不平衡的超大型社会，分权的收益是非常巨大的，一定程度的分权是中国国家治理的内在需求。理查德•M•伯德认为地域广阔的国家可能需要某种程度的分权来维持政治格局不变。在经济状况、地理条件和对服务的需求差别较大的国家，从分权的效率提高中获得的收益尤为明显。在现实政治、经济生活中一定程度的分权既是建设市场经济体制的客观需要，也是建设民主政治制度的前提条件和必要措施。?

　　    分权包括三个基本的纬度：一是政治分权，也叫“权力下放”，是国家把广泛范围的自由决定权赋予给地方分权单位，是一种权力配置格局上的纵向变动，也是阻力因素最多、难度最大的一种分权，接近“地方自治”的意思。这时地方政府有责任提供一系列公共服务，同时有权征收各种税费以弥补其开支。二是行政分权，也叫“非集中”，是常见的一种分权形式，也是非洲、拉美地区发展中国家分权化改革试验的主要内容，是权力配置格局中的一种横向再分配或重组。三是财政分权。财政关系是国内政府间关系的核心，它直接决定政府间关系的现实状况。财政关系对现实政府间关系的形成与发展具有决定性意义。财政分权意味着在财政预算、财政收入开支方面地方政府享有较大的自主权，是一种经济权力在上、下级政府之间的转移。在中国目前的改革实践中，“分权”基本限于行政分权与财政分权，结合提高公民的参与机会，在官僚机构内部使权力向较低层的官员做某些分散或临时性下放。计划经济时代的分权化改革实践具有明显地自上而下、政治权威推动的痕迹，主要表现为一时的权宜之计，缺乏具体的、权威性的法律与制度巩固分权化改革的成果，改革实践具有周期波动与放权—集权—再放权—再集权往复循环的特点。?

　　    任何一种比较成熟的政治框架下都存在一定程度的自治，自治是现代政治发展的必然。政府管理能力与社会自身的成熟程度是考量民主自治的关键变量。自治的本质是自我管理与自我组织，是公民权利的基本实现途径，是政治资源的组织方式。从人的维度看，实现自我管理、自我服务是达到个人自由全面发展的重要途径。基层群众要在地方自治过程中培养民主意识，锻炼民主技能，明确权利义务观念，进而在整个社会塑造现代意义上的公民文化。人类社会的巨大棋盘必须允许棋子根据有利于形成互相尊重和互惠关系的规则自主运动，并提供方法处理和解决冲突，以维持一个公平的游戏，来追求各种各样的机会。人的自由全面发展是人类追求的崇高理想，人类的自主治理是所有政治制度聚焦的基点，是民主政治制度建设最终的落脚点。人只有通过民主政治的具体实践，在民主政治参与过程中学习，在游泳中学习游泳，才能培养自己实践民主的技能，进而提高自身实践民主的素质与能力。人的这种理想状态的发展，需要强有力的优良制度支撑，地方自治为这种发展提供了机会，地方自治为人类自主治理能力的培育提供了合适的制度框架。?

　　    总之，以分权为特色的市场经济是中国走向民主的起点。这原因是：首先，市场是中国民主政治发展的制度基础。建立市场经济体制既是中国经济发展的需要，也是中国民主政治建设的强大推动力，民主政治建设是推行社会主义市场经济的必然要求。民主是市场制度的内在需求，市场本身就是民主政治的制度基础。其次，制度化分权是中国民主政治发展的基本途径。中国的市场化改革伴随着分权化改革，市场体制的建立需要国家向社会分权、上级政府向下级政府分权、中央政府向地方政府分权，以调动各个方面的积极性和主动性。制度化分权为民主政治建设奠定了良好的基础，在传统的高度集权的政治体制下是不可能产生真正现代意义上的民主的。在行政性分权、财政分权基础上进行的政治分权，将非常接近地方自治的涵义。地方自治的核心思想是公民和社群单位有权自主决定私人的以及公共的属于自治权限范围内的一切事务，它是自由民主精神的集中体现。中国目前推行的村民自治制度将是在中国农村实现更高层次的地方自治的生长点，也是中国民主政治建设的里程碑。少数民族的区域自治已在地方各个层次为中国的地方自治制度积累了丰富的实践经验，因此在中国地方层次（特别是县、乡两级）推行自治制度不仅是必需的，而且是可能的。地方自治制度是培育人类自主治理能力的制度框架，而人类自主治理能力的培育却是所有政治制度包括民主政治制度的终极目标之所在。