欧盟的改革与协同
——简评《里斯本条约》
陈敏昭
（三门峡行政学院社会管理教研部 472000）
在欧洲一体化进程中，倍受关注的《里斯本条约》随着爱尔兰在2009年10月2日以全民公决的方式通过后，波兰总统卡钦斯基在10月10日、捷克总统克劳斯在11月3日也在《里斯本条约》上签了字。至此，欧盟27个成员国全部签字。这无论对于欧盟还是整个世界都是非常值得关注的大事。正如瑞典首相赖因费尔特所说：“《里斯本条约》能更好地体现欧盟27国的共同利益，并向新的成员国打开了大门。这将使欧盟更好地、更民主地发挥作用。”
《里斯本条约》又被称为改革条约，是在原《欧盟宪法条约》的基础上修改而成。2004年10月，欧盟原25国的政治家们在意大利首都罗马签署了《欧盟宪法条约》。这是欧盟的首部宪法条约，其目的在于保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化进程的顺利发展。根据有关规定，《欧盟宪法条约》将在所有成员国批准后，于2006年11月1日正式生效。然而，法国和荷兰年先后在全民公决中否决了《欧盟宪法条约》，使得这部被寄予厚望的宪法条约陷入困境。于是，欧盟各国的政治家们在葡萄牙的里斯本起草了一部2005名称为《对〈欧洲联盟条约〉和〈欧洲共同体成立条约〉的修正草案》，这个文本后来被称为《里斯本条约》，于2007年12月13日由欧盟各国首脑在里斯本签署，随后交由各成员国批准。计划各国批准后条约于2009年1月生效。其目的是为了调整当前亟需变革的欧盟在全球的角色、人权保障、欧盟决策机构效率，并且针对全球气候暖化、天然能源等政策，以达到提高欧盟全球竞争力和影响力。同时为进一步凝聚以及争取内部人民对欧洲整合的支持，欧盟发展策略明显转为应对外部环境的挑战。外在环境的挑战有跨国反恐、能源问题、全球暖化、提升欧盟竞争力以及创造就业等问题。但各国由于种种原因，批准进程比预想困难许多。截至2009年11月3日，随着捷克的批准，此条约已经获27个成员国全部批准，条约生效指日可待（一说将在2009年12月1日生效）。
《里斯本条约》被视为《欧盟宪法条约》的简化版，其主要内容有：（1）设立常任欧盟理事会主席职位，取消目前每半年轮换一次的欧盟主席国轮替机制。主席任期２年半，可以连任；（2）将目前的欧盟共同外交和安全政策高级代表和欧盟委员会负责外交的委员这两个职权交叉的职务合并，统归为欧盟外交和安全政策高级代表一职，全面负责欧盟对外政策，而不再使用“欧盟外交部长”的称呼；（3）将更多政策领域划归到以“有效多数表决制”决策的范围，以简化决策过程。司法、内政等敏感领域的一些政策也将以“有效多数制”表决，成员国不再能“一票否决”。但在税收、社会保障、外交和防务等事关成员国主权的领域，仍采取一致通过原则。（4）各成员国在“有效多数表决制”下的加权票数重新调整，2014年至2017年之间逐步实行；（5）以“双重多数表决制”取代目前的“有效多数表决制”，即有关决议必须获得55％的成员国和65％的欧盟人口的赞同才能通过。新表决制将在2014年开始实施，到2017年之前的3年为过渡期；（6）从2014年起，欧盟委员会的委员人数将从27名减至18名，委员会主席的作用将加强；（7）欧洲议会的权力将增强。此外，议会的议席数将从目前的785减至750，一些国家所占议席数将根据其人口数量作出调整；（8）成员国议会将在欧盟决策过程中发挥更大作用。例如，如果一项欧盟立法草案遭到三分之一成员国议会的反对，将返回欧盟委员会重新考虑；（9）新条约将确认“欧盟基本权利宪章”对各成员国的法律约束力。不过英国获得部分“豁免”，以免其国内的社会权利和劳工法等与宪章有抵触的法规被判定为非法。
条约增添了一些使欧盟决策过程更透明、更民主的条款，并照顾部分成员国意愿，增加了一些“个案处理”的灵活规定。相比《欧盟宪法条约》，新条约内容大为简化，但仍保留了宪法条约的实质内容。根据新条约，欧盟的决策方式和机构设置都将进行大刀阔斧的革新，旨在让扩大后的欧盟更好地运转。
《里斯本条约》从制定到签署，既有各成员国的不懈努力，也是形势所迫。欧盟领导人深知，在欧盟从15国骤然扩大到27国后，出现的“消化不良”现象必须通过机构改革才能解决。同时，克罗地亚入盟迫在眉睫，而2003年生效的《尼斯条约》没有为此预留空间。欧宪条约失败后，欧洲的政治家们采取了更加积极务实的态度和行为策略。在 2007年6月的首脑峰会上，欧盟领导人成功消除了已批准欧宪条约国家和未批准欧宪条约国家之间的意见分歧，果断做出在新条约中剔除“宪法”字眼，并舍弃让人联想到“超国家”性质的盟旗、盟歌等，为新条约的诞生设定了蓝图。
在此后的政府间会议架构下举行的谈判中，成员国采取了妥协的态度，尽量满足英国、爱尔兰、丹麦、波兰、奥地利、意大利等国的要求。这一系列的让步最终使条约在10月份正式获得领导人批准。《里斯本条约》保留了欧宪条约的基本内容，但却并不一定要经过全民公决，所以降低了被否决的风险。
新条约中规定的改革措施是全新的，条约生效后，可能会有一段磨合期。比如，新设的欧盟理事会常任主席与欧盟委员会主席、欧盟外交和安全政策高级代表的职责分工并不完全明确，三人能否合作默契也有待观察。此外，欧盟委员会委员人数减少后，各成员国之间如何分配委员名额也没有最后确定。由于新的“双重多数表决制”牵涉到人口数量，各成员国如何界定各自人口总数也将成为新的问题。
但是，总的来说，《里斯本条约》达到了以下三个目的：（1）该条约为修正条约；即仅仅是修改现行的条约，而不是取代以往。（2）修正条约重视民主协商、精简组织内部架构，并且强化以及提高组织本身之决策力。（3）确立欧盟的国际法人地位，即将欧洲共同体的条约与欧盟的条约两者结合，拉近欧盟机构与人民之间的距离；尤其是欧盟主席的制度化以及外交代表的设立，将进一步使到欧盟在全球国际事务上决策更具统一及影响力。
在里斯本条约之中，联盟与成员国之间的权限在三个层次上有了更加明确的划分：（1）专属权：一切在联盟之内的任何立法行为，都赋予联盟的专属权限以便作出指示以及缔结国际协定，如关税联盟；为内部市场功能运作建立竞争规则；货币政策-只限于使用欧元为货币之成员国；在共同渔业政策下保护海洋生物资源；普通商业（贸易）政策等。（2）共享权限：成员国不能在联盟已经完成以下之项目内行使职权，如内部市场；社会政策，即是由本条约之内所订下的某方面；经济，社会和领土凝聚力；农业和渔业，不包括保护海洋生物资源；环境；消费者保护；交通运输；跨欧洲网络；能源；地区内之自由，保安和司法；共同安全关注之下的公共卫生问题，即是由本条约之内所订下的某方面等。（3）提供支持的权限：联盟可以进行一切行动以支持协调或补充成员国的行动，如文化；保护和改善人类健康；工业；旅游；教育，青年，体育和职业培训；民事保护（防灾）；行政合作等。
当然，里斯本条约对部分拥有本国和欧盟成员国双重国籍的公民最直接的影响是其将获得全新的“居欧权”，尤其是拥有英国国民(海外)的人士。根据《里斯本条约》第20条的规定，拥有欧盟成员国所发护照的人士，会拥有一种全新创造的、和本国公民权无关的权利，名为“欧盟公民权”。虽然拥有英国国民(海外)的人士没有英国直接赋予居英权，但受惠于此新条约突然拥有全新的居欧权。虽然条约第355条列明英国拥有部份地区的“例外”，但条文本身已经列出了所有“例外”地区，而这个非常仔细的名单上，没有香港。除了欧洲原子能共同体条约外，《里斯本条约》将会取代以往所有多份欧盟条约。英国在1982年的声明对英国国民定义之中，并没有对英国国民海外国籍作出说明，后来亦没有作出补充。加上英国在2002年设立“英国海外领土公民”情况下，香港在1997年7月1日起早已归还中国，不再是英国属土，使得英国政府在《里斯本条约》执行之下，对英国国民定义再难以合用。英国国民(海外)护照最大的特点就是不可以传给下一代，设立“英国公民海外国籍”只是对前香港的一种道义上的责任,香港始终没有经过住民自决就交给中共。在其他欧洲国家所采用大陆法原则之下，英国政府没有清楚表明英国国民(海外)护照之持有人，不可以同时具备 “欧盟公民权”资格。国籍国籍
由于英国政府到目前为止并没有就任何有关英国国民（海外）国籍作出法律上之修改，再加上英国又选择退出欧盟基本权利宪章，若该条约落实及执行后，鉴于条约本身禁止歧视国籍，该“国籍”之持有人极有可能在欧洲大陆被视为“实际上”欧盟公民；拥有了居欧权，但同时并没有居英权的怪现象。根据《里斯本条约》，成员国国民俱为欧盟公民的定义；作为欧盟公民，可以在欧盟成员国工作、读书及居住等不受限制。基本上，英国国民(海外)护照之持有人只要在英国或申根公约（最初由西德，法国，荷兰，比利时，卢森堡五国签署取消相互之间的边境检查点，并协调对申根区之外的边境控制。即在成员国相互之间取消边境管制，持有任一成员国有效身份证或签证的人可以在所有成员国境内自由流动。根据该协定，旅游者如果持有其中一国的旅游签证即可合法地到所有其他申根国家，至今已经扩展到除英国和爱尔兰外25个欧盟国家）国以外地区进入欧盟国家，海关边防官员有权不在英国国民(海外)护照上盖印，亦不登记任何出入境资料。
2009年11月4日星期三，三门峡上阳书院