推行省管县体制改革时机尚不成熟
秦法展
近来，有关中国行政体制改革即省管县体制改革不断传出消息：8月1日，有关媒体同时播出两条消息，一条是浙江作为全国省管县机构改革试行省以进一步对县扩权，使舆论已有几个年头的省管县新一轮机构改革正式拉开大幕；另一条是从8月1日开始，深圳将征收车辆拥堵费。这两条看似风马牛不想及的消息，且说明了一个共同的问题，就是在推行省直管县体制改革的同时，各大省会城市踏上了大北京车辆拥堵之诟病，不得不开征车辆拥堵费。
省直管县机构改革无疑是我国今后的改革方向，这不仅是国外的成功做法，也是解决国家管理机构层次过多、市县争利等问题的必然趋势。通过推进省管县体制改革，使县、市级经济都成为一个相对独立的城市经济体，逐步地还权于民、还权于市场、还权于法，使政府成为有限权力的政府，是我国经济和社会发展的大趋势所决定的必然选择。
纵观改革开放30年的经验，过去我们推行的改革大都是自上而下的推进，中央先做出示范和表率，下面跟着走。这样涉及面小、人少、成本低，便于操作和纠正偏差。这次在上层尚未推进的情况下直接从基层做起，涉及面大、人多，必然成本高。尽管在一些省也进行了一些先期试点，但试点面小人口少，并不能概括全部。按照中央文件和中央领导的讲话精神，要求在具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。但是，目前状况下，在未解决缩省（将行政区划改革设大约50个省级政区（附件1），以解决我国省、自治区面积过大、人口过多、差别悬殊等问题，）之前就推出省管县改革，条件尚不成熟，有操之过急之嫌，无疑将重沓首都大城市病之覆辙，很可能造成饮鸩止渴之后果。
2004年湖北推行试点，将20个县、市，239个事项权下放；2002年浙江在17个县市进行试点。通过几年的试点，从效果看，浙江比湖北的情况要好得多。这主要得益于：一是浙江所辖的县较少。浙江共有11个地级市辖66个县,大致只有一些省份的1/2至1/3； 二是面积较小。全省10.18万平方公里，80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内,即使在交通条件较差县,多数县离省会的路程都在半天之内；三是地级市实力较弱。国民收入仅占全省的23.5%,浙江经济的主体是县。可以说，浙江省管县的成功，其中县域经济的发达是一个根本原因。从这个意义上讲，县级区域经济发达到一定程度才需要扩大其权力，提高其自主力，权力大小要与经济发展程度相匹配，否则就会造成权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。所以，县域经济较落后并不是县级政府权力过小的原因，还有其它诸如地理、观念等因素的制约，只靠扩大县的权力是不能解决发展问题的。
目前，中国大多的省、自治区面积、人口都比欧洲一个大国（俄罗斯除外）还大、还多，省辖市比他们的省都多，甚至一个省辖市比欧洲一些国家的人口都多的情况下，匆忙启动省管县重要体制改革，有以下几个不容忽视的问题：
一是法律依据不足。目前国家的法律、法规规定了一些必须由市这一级管理的事权。尽管我国宪法上没有地级市，但长期以来，我国是按照中央—省—市—县—乡五级行政体制来建立各种相关制度的，在许多的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。尤其是《行政许可法》实施以来，地级市政府部门的一些管理权限进一步得到了相关法律的明确，权力下放反而与现行法律、法规不符合。当前，在强县扩权改革过程中的许多管理权限下放事实上是缺乏法律、法规方面的支持。同时，省管县改革首先从财政体制改革上作为突破口，而恰恰是这一改革的牵头单位即：财政部的发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》就缺乏法律依据。特别是在财政预决算方面，《预算法》和《预算法实施条例》对于财政预决算的程序有明确规定，如“一级政府一级预算”的制度以及“上级总预算包括下级总预算”的制度就是法律的强制规定，无法通过“试点”来突破。对于其他事项而言，目前尚无法律和行政法规之依据。
二是鞭长莫及，难以奏效。鉴于目前高度集权的党管干部体制，实行省管县以后，首先在事权上就鞭长莫及。以河南为例，原来省辖市18个，省管干部都是副厅级以上，全省也就是1——2千人。现在扩大到副县级范围，109个县，每个县按30人计算，又增加3000人，再加上省直单位和各个直辖市副处级以上干部（因为县里的副处级以上干部是省管，这就意为着省直厅局、各直辖市的委局也就必须省管，不然县里换届，干部配备调整就缺乏干部储备）就达到数万人。如此多的人和涉及这么多的县、市及省直单位，省委组织部能管得过来吗？能管得好吗？管得住吗？以此类推，公检法系统、各垂直单位以及各个部门的业务办理和事权的审批等等都有省里管理，可以说既不现实，也不科学，会造成管不住、管不好，导致新一轮的巨大浪费和折腾。
三是办事的成本大幅提高。由于目前省、自治区面积过大，省会偏离中心，使一些县城离省会的距离达数百公里以上，无疑使办事成本大幅度增加。以河南省为例，人口接近一亿，豫南的固始、邓州等县离郑州的距离均在500公里以上。过去县城到管辖市路程最远不超过200公里，县到市里汇报工作、办事情一般情况下，大都能当天往返。实行省管县以后，500多公里的路程，加上郑州车辆拥堵等，当天往返已不可能，直接导致成本费用的大幅度增加。由于路途远，车辆磨损、油料消耗、住宿就餐等费用将成倍增加。比如就餐住宿，若在当地城市与省会相比同样的饭和住宿的价格就会成倍翻番。
四是办事时间和效率就会推迟或延长。目前，省会城市人口大多都突破了300万，早已是人满为患，车辆拥堵严重。有人形容说，到大城市驾车出行不如骑自行车快。而县里到省会办事距离近的肯定驾车，远的或坐飞机（有机场的）。实行省管县以后，过去由十多个地市级进省汇报工作改成现在的100多个市和县一起进省，不仅车辆和人员会成倍增加，车辆拥堵就会更加严重，而且办事的时间和效率就会更加漫长。
五是省会城市物价水平将会大幅攀升。实行县归省管以后，县里的官员就必须进省汇报工作，沟通交流。这样就直接导致一个重大问题的产生。在目前体制下，由于上一级领导和部门手里掌握着太多的权利和国家资源，下一级要想获得比如财政的支持，人事的升迁调动等，就必须围着上级转。实行省管县以后，就会产生在北京尚未解决的疑难杂症在省会城市上演，产生中国原来只有一个首都北京，全国32个省市自治区跑步（部）进京，演变成全国将有28个“首府”，各市、县跑步进省（厅）。上演新一轮省会房地产的升温和县级在“首府”建办事处的热潮。不可讳言，省级官员大部分在京都有住房，地市级领导在省会大都也有住房，以此类推无不如此。原因很简单，大城市各种条件比小城市优越，最终都想落脚大城市。实行省管县以后，县级领导的观念就会发生质的变化，形成市县一起进省“筑巢”的大潮，无疑推动省会城市的房价及各种资源和物价的攀升。
六是省直部门人员增编和经费的增加。实行省管县后，省政府和部门由过去对口十多个市改成对口100多个市、县，工作量会成倍增加，原来的办公人员和办公场所也必须随着增加和扩编，将造成新一轮省直部门的增编和经费增加。
七是造成县级公共设施的重复建设和土地资源的大量占用。以车辆驾照考试和审验为例。建设一个标准化的考试场所和投入一套车辆检测设备需要占用30多亩土地和数百万元资金，过去市管县时，市里已经建设和投资与其工作相匹配的场地和设备，使这项工作常态化和设备利用的经常化。实行省管县以后（浙江宣布县级扩权将其下放县里），驾照考试和车辆审验都在县里进行，这样势必每个县都将建设用于考试的场地和相应的检测设备，由于一个县级的车辆少，将直接导致场地和设备的巨大浪费，以此类推等等。
综上所述，实行省管县目前基本条件还不具备，要解决这些问题，首先必须先进行缩小省级规模体制改革，县城最远的一般控制在200—300公里以内；其次省级财政必须较丰腴，有较强的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来帮助和解决县级财政困难或支持县域经济的发展能力，否则，就只能是管理形式上的“换汤不换药”；其三县级经济有较强自身发展能力（浙江的经验就是明证）。省管县后，随着县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自主权，进一步加快和促进了县域经济发展，但自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县（市）在扩权之后．经济仍然不能得以发展，省管县的改革就是失败的，也就失去了省直管县的意义；其四政治体制改革要紧跟其后，真正放权，把县级官员的仕途权交给全县人民，实行县级直选，把县级领导的注意力由过去的围着上级转，彻底改变成围着群众转。将人事的任命权，变成监督和指导权，省级保留对违法违纪官员的处置权等。只有这些问题得以解决，省管县才会真正意义上的推进。
总之，当前或在缩省未完成前推行省管县体制改革为时尚早，条件极不成熟，要慎之又慎，更不要搞一刀切，不然将有可能导致新一轮的腐败、折腾和浪费潮。
附件1：2006年4月初，民政部区划地名司司长戴均良在香港接受媒体采访时透露，中国的行政区划改革将在今年年内正式启动，改革方案将于今后两年内完成。改革后，中国设大约50个省级政区，为此至少有4个城市将升格为直辖市。戴均良认为，从中国的国土面积和人口考虑，设置50个左右的省级行政区比较合理。从目前中国的国情看，重新进行大规模的分省不现实。它会带来过大的行政管理成本。如果中国省级政区目标定位在50个左右，那么就是说在现有基础上再增设16个。一般认为，最少的方案也要增加4个直辖市，即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区。
中国“财经网”消息：新增直辖市必须具备以下条件：第一，必须是大的区域里的首位中心城市，同现有直辖市保持一定距离。第二，人口不能少于200万。第三，经济总量应高于全国大城市平均值，财政至少能够自给自足。
1、北京都：现辖区域不变。
2、渤海省：由现天津市、现河北省秦皇岛市、唐山市、承德市、廊坊市组成，省会天津。
3、辽东省：由现辽宁省大连市、丹东市、营口市、宽甸、桓仁、岫岩组成，省会大连。
4、辽宁省：由现辽宁除上述余下地区，合现内蒙赤峰市、哲里木盟组成，省会沈阳。
5、吉林省：由现吉林合现内蒙兴安盟组成，省会长春。
6、黑龙江省：由现黑龙江合现内蒙呼伦贝尔盟组成，省会哈尔滨。
7、雁云省：由现山西省大同市、朔州市、忻州市、现河北省张家口市、涞源组成，省会大同。
8、平原省：由现河北省邯郸市、刑台市、现河南省安阳市、鹤壁市、濮阳市、新乡市、焦作市、济源市、现山西省长治市、晋城市组成，省会安阳。
9。内蒙古自治区：由现内蒙古自治区除上述地区以外的地区组成，首府呼和浩特。 10。山西省：由现山西除上述地区外的地区组成，省会太原。
11。河北省：由现河北除上述地区外的余下地区组成，省会石家庄。
12、胶东省：由现山东省青岛市、潍坊市、烟台市、威海市组成，省会青岛。
13、淮海省：由现江苏省徐州市、连云港市、滨海、响水、灌南、宿迁市、现安徽省淮北市、蚌埠市、宿州市、亳州市、现河南省商丘市、现山东省日照市、临沂市、济宁市、荷泽市组成，省会徐州。（14个市县）
14、山东省：由现山东除上述地区的余下地区组成，省会济南。
15、上海都：包括现上海、现江苏昆山、太仓，现浙江嘉兴、宁波、舟山等地。
16、浙江省：由杭州市、桐庐、建德、淳安、湖州市、绍兴市、现安徽黄山市、宣城市、现江西婺源组成，省会杭州。
17、浙南省（东瓯省或雁荡省）――由现浙江温州市、台州市、丽水市、金华市、衢州市组成，省会温州。
18、江苏省：由苏州市、无锡市、常州市、南通市、泰州市、淮安市、盐城市组成。省会江阴（靖江）。
19、扬子江省：由现江苏省南京市、镇江市、扬州市、现安徽省马鞍山市、滁州市、芜湖市、巢湖市、铜陵市、池州市、安庆市、合肥市、蚌埠市、淮南市组成，省会南京。
20、淮河省：由现安徽省六安市、阜阳市、现河南省周口市、驻马店市、信阳地区组成，省会潢川。
21、河南省：由现河南省除上述地区外余下地区组成，省会郑州。
22、襄（阳）荆（州）省（或淅川省）：由现湖北省襄樊市、十堰市、荆门市、荆州市、枝城组成，省会荆门。
23、三峡省：由现重庆市、现湖北省宜昌市、恩施州组成，省会重庆。
24、湖北省：由现湖北省除上述地区外余下地区组成，省会武汉。
25、黔中省：由现湖南湘西州、怀化市、现贵州省铜仁地区、黔东南州组成，省会怀化。
26、岭南省：由现湖南省衡阳市、郴州市、现广东省韶关市、连县、连山、阳山、现江西省赣州市、吉安市组成，省会井冈山。
27、岭西省：由现广西柳州市、桂林市、河池地区、现湖南省永州市组成，省会桂林。
27、湖南省：由现湖南省除上述地区外的余下地区组成，省会长沙。
28、江西省：由现江西省除上述地区外的余下地区组成，省会南昌。
29、厦汕省：由现福建省泉州市、厦门市、漳州市、龙岩市、现广东省汕头市、潮州市、梅州市组成，省会厦门。
30、福建省：由现福建省除上述地区外的余下地区组成，省会福州。
31、香港都：由香港、澳门、现广东省珠海市组成。
32、广南省：由现广东省茂名市、湛江市、现广西防城市、钦州市、北海市、玉林市、贵港市、梧州市、贺州市组成，省会玉林。
33、广东省：由现广东省除上述地区外的余下地区组成，省会广州。
34、广西自治区：由现广西除上述地区外的余下地区合现贵州兴义州、云南文山州组成，首府南宁。
35、海南省：现海南省不变，省会海口。
36、秦巴省：由现四川省南充市、巴中市、达州市、广安市、广元市、现陕西省汉中市、安康市组成，省会巴中。
37、金沙江省：由现四川省攀枝花市、凉山州、九龙县、稻城县、乡城县、现云南省东川区、昭通地区、丽江地区、迪庆州、永仁、元谋组成，省会攀枝花。
38、南诏省（大理省）：由现云南省大理州、保山市、临沧地区、德宏州、怒江州组成，省会保山。
39、贵州省：由现贵州省除上述地区外的余下地区组成，省会贵阳。
40、四川省：由现四川省除上述地区外的余下地区组成，省会成都。
41、云南省：由现云南省除上述地区外的余下地区组成，省会昆明。
42、陕西省：由现陕西省除上述地区外的余下地区合现甘肃省庆阳市、平凉市组成，省会西安。
43、甘肃省：由现甘肃省除上述地区外的余下地区合内蒙额济纳旗组成，省会兰州。
44、青海省：不变。
45、宁夏自治区：不变。
46、西藏自治区：不变。
47、北疆自治区：由现新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市、哈密地区、吐鲁番市、昌吉州、伊犁州、克拉玛依市、石河子市组成，首府乌鲁木齐。
48、南疆自治区：由现新疆巴音州、阿克苏地区、和田地区、咯什地区、克孜州组成，首府咯什。
49、台湾省：不变
