漫谈“国家法人基本物权”建议立法的N个为什么之六
陈绪国
六、为什么要规范国家外延性投资性物权？怎样规范和保护国家法人投资所有权？
国家法人既担负生产建设方面的投资，又担负公共建设、国防建设两方面的投资。在公共建设中，严格限制投资过快过猛，铺张浪费，更要防止挪用公款、公款私用，同时严格禁止工程建设中的种种腐败现象。在新建国有企业中，严格控制贪大求洋、重复建设、不重视知识产权开发和产权消化等现象。在对于老国有企业的投资中，着重规定国家法人连续投资的责任和责任补救措施。
总结改革开放26年来的经验，我国在生产建设方面，出现了以外源性经济增长为特征的开放性投资，同时，国内经济发展一直以速度型、外延型、粗放型增长方式为特征。
以经济最发达的广东省为例，1979—2004年，以资源消耗型、低技术含量型、粗加工型、劳动密集型为主体的支柱产业支撑广东经济（GDP）以平均每年13.4%以上的速度高速增长。然而，这种增长模式，在“十一五”规划期间就难以为继。
主要原因之一，是高投入、高消费、低产出使投入产出的效益越来越低。1978年，投入每亿元固定资产产出GDP为6.83亿元，1985年下降为3.13亿元；进入21世纪以后，2000年为2.99 亿元，2003年为2.71 亿元，到2004年下降为2.66亿元。从工业部门附加值占工业总产值比重来看，一些发达的市场经济国家该指标一般在35%--40%；1998—2003年期间，我国全部国有企业及规模以上非国有企业的附加值率仅从28.67%提高到29.51%，同期，广东省的同一指标仅由25.1%提高到26.58%。
主要原因之二，资源环境制约经济的增长。在发达国家中，75%依靠技术进步推动，只有25%靠能源、原材料和劳动力的投入。而广东乃至全国，靠的是高投入、高消耗。广东省境内各种一次能源占有量仅占全国的二十分之一。目前，广东省的人均耗能量已达2553.7千瓦时/人，是2003年全国人均耗能量1462千瓦时/人的 1.7倍，超过世界平均2479千瓦时/人的水平。
生产投资性物权，在于使物权、产权增益。在物权法中规定这样的物权，是为了规范政府投资行为，尤其是外延性投资物权，规范物权的走向，避免物权贬值或财物浪费。
公共建设性物权，主要产生不动产物权，在于使物权产生使用价值。在物权法中规定这样的物权，也是为了规范政府投资行为，规范物权的走向，避免物权无形贬值或浪费，同时，有效地防止投资中的种种腐败现象。
规定由国家投资的100万以上的工程，全部由国有建设工程公司来承担，这本来不是问题的问题。有一句俗语，叫做“肥水不流外人田”，这恐怕连三岁小孩都懂。但是，实际上，往往由私营、公私合营或者集体、外资建筑企业承包去了。
我国大小建设工程承包，80%以上由非公有制企业承包。这样做，是利小弊大。利在于发挥多种所有制企业的积极性，一同大干快上，从某种程度上缩短建设周期；弊在于非常容易产生官商勾结，人为地增加工程项目的成本，滋生腐败现象，以及发生税收流失、劳资双方矛盾等。经济学家张五常说过，工程建设的腐败现象非常普遍，哪里有工程建设，哪里就有腐败。当然，张教授的话是否言过其实，无须考证，不过，工程建设中的腐败现象较多、数额较大，已经是各界人士不争的事实。
产生上述原因，可能有两个：一是，国有建设企业虽然设备好、设计施工技术全面，但税负重、职工负担重，能够垫付资金揽工程的单位相当有限，这样一来，即使公开投标，由于价位高而竞争不过其他私有制的工程公司甚至施工“游击队”。二是，建设工程是实行承包制，政府官员、国企公职人员（包括投资方和建设方）为了“饮一啖汤”、“分一杯羹”，与私人老板包工头相互“暗勾勾”和“好彩”（广东话），是公开的秘密。这第二种情况是主要的原因。
从新闻界披露的信息来看，从1997年至今（2005年），全国31个省级地区，有10个省级单位中（包括新疆、贵州、四川、广东、广西、湖南、河南、安徽、北京等）15个交通厅长因插手高速公路工程“被捉”，其中贵州省原交通厅厅长卢万里涉嫌贪污受贿5200多万元被判处执行了死刑，就说明了工程承包建设中出现腐败案件是最多、最容易、最为集中的。其中，广东省交通厅长牛和恩受贿250万元，造成国家损失1.1亿元，被判处13年徒刑。
从物权学上讲，物权法要调整物权，要平衡社会财富。从社会学上讲，社会主义的宗旨，是让国家先富起来，让人民群众走共同富裕的道路。从统计学上讲，一个贪官100万元的赃款，拿出来可以养活100个贫困居民2年；掏出一个贪官1000万元的赃款，可以用来养活100个贫困居民20年。
即使从西方老牌福利资本主义国家，也要保障国家法人兑现性物权的实施，避免社会财富过分地向富人阶层转移。如控制基尼系数，向富人征收高额个人所得税，并抽取一定比例用于救济低收入居民，资本主义国家也实行最低生活保障制度，有的还提供免费医疗、免费教育、免费服务等等。如欧洲福利国家高达60%的个人所得税，美国高达39.6%的联邦个人所得税（不包括所在州的个人所得税）。美国联邦政府要求富人建立基金会，用以赈济穷人。
我国近期基尼系数达到了0.454以上，超过了国际上公认的0.40的警戒线，接近了美国0.47的水平。国际上有一种流行的看法：若基尼系数处于0.4—0.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入悬殊。
2005年的胡润亿万富豪榜甫一出台，就引起社会极大的轰动：私营企业的中国太平洋建设集团公司董事长严介和，经过10年的超常发展，身价从去年的15亿元一下子猛增到125亿元，名列亿万富豪榜第2名（去年为第66名）。目前，该集团手中的工程订单已经达到2600多亿元，他还收购了31家国有企业，成员企业发展到60家，职工总数达到7万人。有人估计，照这样发展，要不了多长时间，会成为全国首富，并且有希望赶上和超过世界首富比尔。盖茨。
从一个中学语文教师到一个全国富豪榜眼，非建筑工程师出身的严介和，表现出非凡的聪明才智，但也折射出现代中国光怪陆离的经济无序化现象，尤其是建设工程承包中的奇怪现象：几百亿、几千亿的国家建设工程，国有建设公司揽不到，私营建设公司的他能够揽到，而且是直接从当地政府签订的合同，而且谈判不超过3小时，利润率高达25%。严介和大言不惭地说“高尚的人学法不是为了用法，最终是为了远离法律，终生与法律无缘”。
我国经济学家胡鞍钢撰文说，根据他对中国经济转型时期四种主要腐败类型—寻租性腐败、地下经济腐败、税收流失行业性腐败、公共投资与公共支出性腐败的经济损失计算：在上世纪90年代后半期，仅以上四种腐败所造成的经济损失平均每年占GDP比重为13.3—16.9之间。每年因此造成的经济损失高达10000亿元。他还认为，因为腐败不能创造任何新增财富，采取滥用公共权力不公正、不公平、不公开、不合法地转移社会财富，造成更大范围的社会分配不平等，如同环境污染一般，使他人和社会受到损害。
如果说，物权法是正规则，官场潜规则、投资潜规则、经商潜规则、承包潜规则、财富分配潜规则就必须让位于物权法，那些自命不凡、手眼通天的不法商人逃过了初一，就逃不过十五。
物权法的立法意图，不是专门针对某一个人或者某一种现象，至少要像一杆枰，平衡财物分配，平衡各方的利益。为达到这个目的，从国家法人的权利、责任入手，顺藤摸瓜地集中解决工程建设中的各种腐败现象。首先是要确立国家投资工程由国有建设公司来承包，消除寻租性、税收流失性、公共投资性各个环节中的隐患。
利用物权法来反腐败，相信比刑法、民商法、税法、工资法（还未出台）更直接，威力会更大，效果会更好。物权法本来是财产法，是规范物权属向、物权分配的，社会经济无序化、物权无序化，是产生种种腐败现象的温床和土壤，必须予以铲除。
国家税收是取之于民，用之于民的，纳税人、老百姓向国家履行缴税的义务，政府将大型工程建设的知情权、监督权以及参议权还原给纳税人和老百姓，这是合情合理的。为了杜绝工程建设中的决策失误、挥霍浪费、投机取巧、偷工减料、贪污受贿，以及避免拖欠工程款、引发各种劳资矛盾的现象，在物权法中做出禁止性规定是必要的。
我国经济发展步入了快速增长的时期，同时，大规模的产业投资热和交通、市政工程建设投资热在全国各地全面开花。在新建企业热潮中，电视机热、空调热、冰箱热、洗衣机热、音像机热、微波炉热等等家电企业投资热，加上重型汽车热、小汽车热等，一浪热过一浪。以汽车行业为例，我国汽车行业已有整车生产能力约800万辆/年，加上在建生产能力220万辆，建成后产能累计将达1020万辆，而2004年我国汽车产销量仅为500万辆左右。各地投资汽车行业的“热情有加”，正准备投产的规模预计可达1000万辆。“十一五”期末我国汽车产能量可达2000万辆，比实际需求多出一倍以上（南方都市报2005年11月15日C12版《发改委报告：汽车产能严重过剩》）。目前，除了汽车行业以外，钢铁、铁合金、焦炭、水泥、电力、煤炭、纺织、电解铝、机械等10个行业均不同程度出现产能过剩或者潜在过剩：钢铁产能大于市场需求1.2亿吨；电解铝产能达1030万吨，闲置260万吨，电解铝行业除了中国铝业公司以外，其余大部分企业处于亏损状态（南方都市报2005年12月22日A17版“汽车等11行业产能过剩”）。
与此同时，在企业投资热中，暴露了不重视知识产权开发利用，食古不化，贪大求洋，各自为阵，重复建设，只求表面政绩和轰动效应，不管三七二十一，不管后期实际效果，也不管投资失误会怎么样。这是一种很普遍的现象。
据报道，2004年，广东省共审计重点工程、重点项目814个单位，审计项目投资总额730亿元，核减工程款17.47亿元，查出违规金额4.3亿元，招标投标违规15.84亿元，损失浪费1.48亿元等问题，对省高速公路工程建设项目和20条国有道路决算的审计，在社会审计的基础上再核减投资1.21亿元，发现管理不善损失浪费7892万元。审计国家机关、事业单位2677个，查出违规金额45.82亿元。审计410个重点国有及国有控股企业，审计资产总额289亿元，查出违规金额36亿元，管理不规范金额54亿元。对虚报或隐瞒转移收入、账外资产、管理不善、决策失误、造成损失浪费等问题进行了审计处理。
一个广东省可以审计出这么多问题，全国审计的问题，加起来就更多、更大了。值得一提的是，去年以来，国家几次“审计风暴”结果显示，连中央某些部委机关，顶风作案，一再的挪用、浪费公款，违规建设的现象也相当普遍。2004年6月份开始3个月的“审计风暴”，有6000多人被掀掉了乌纱帽；2005年6月28日，审计署审计长李金华作2004年度审计报告，刮了一场第二次“审计风暴”，披露出38个中央部门违规使用资金总额高达90.6亿元，报告披露4家金融资产管理公司存在违法违规涉及金额715.49亿元；审计还发现，10户中央企业因为对外投资、借款、担保等决策方面失误造成损失145亿元。审计署去年底审计出工商银行涉案金额69亿元，国土资源部挪用资金6307万元。（综合广州日报2005年6月30日A23版、南方都市报2004年11月2日A13版等报刊消息）。
审计风暴很精彩，审计风暴很无赖（李金华自比西西弗斯），制止财金上各种违法乱纪行为，必须用铁的手腕、铁的法律来严加惩罚。用物权法来整体规范其投资行为，避免各种滥用职权、挪用公款、损失浪费和腐败现象，就像达摩克利斯宝剑一样时刻高悬在他们头上，看他们还敢不敢再违法乱纪？
（西西弗斯，古希腊神话中的一个人物，终日将一块巨石推上海蒂斯一座小山，每当接近山顶时，巨石又会滚下来，因此西西弗斯的苦役永无止境。）
笔者从湖北迁居广州20年，耳闻目睹广州市这座城市种种眼花缭乱的城市建设与变迁过程。一个城市从看不起眼到石屡森林遍地崛起，令人眼不暇接。但是，很令人诧异的是，为什么这些公路工程，隔两三年又重修一次：1次，2次，3 次，甚至连续性修建4、5次，有的甚至是每重修1次，是将原来的公路全部挖掉，再全部修建；这还不算，挖公路中间和左右绿化坛的，挖道路隔离墩的，挖下水道的，挖通信管道的，挖网线管道的，挖煤气管道的，挖供电管道的，挖公路隧道、人行隧道的，挖立交桥的，挖人行天桥的，挖双层高架路的，挖路灯指示灯座基的，挖高速公路的，挖地下铁路的……，隔三差五的、一个接着一个的都来开拉链路。这种现象，持续了十几年，而且愈来愈严重。
最为突出的“面子工程”当数“八运会”前两三年，为了做个样子给运动员们看，突击拆房子、拆商铺，赶快修路。许多地段，才修路二三年的，全部挖掉，重新修建；刚刚建好，又挖开埋管道；刚刚埋了管道，又重新挖开修建立交桥、高架路。广州至汕头的高等级公路才修建两年，将两车道修成三车道，今年又开始拆毁公路两旁的建筑物，大量动土，修建、拓宽那条路，有的地段又挖路修建高架桥。类似这种情况，随处可见，经常可见，市民们见怪不怪了。
在新建企业投资中，据说，中法合资标致汽车厂不几年就打了水漂子，法国人不干了，叫他们“赔偿”人民币1大元（该厂在广州享受了优惠政策就走人，转过背来到其他地方开办另外的中法合资企业）。广州市石化总厂也打了水漂子，广州本田摩托车厂也打了水漂子，这些企业投资额少则几亿，多则上十亿元……
修建地下铁路，其目的是为了缓解交通、运输的压力，而进行超乎寻常建设投资，“好钢”应当着在“刀刃”上。可是，广州市一口气连续投资1000多亿元，同时修建14条地铁，目前有这个必要吗？据我所知，目前来说，至少广州至佛山市区、佛山市顺德区、广州中心区至番禺郊区这3条地铁是根本不应该修建的，因为，仅从汽车客运情况来看，本身客运量、货运量都不饱和，光修建这两条地铁，估计至少会浪费约300亿元的公共财政资金。
在广州市是这样，在广东省是这样，在全国来说，每省、每市都避免不了这样的挥金如土。各地政府对于公共投资性建设，表现出极大的兴趣，好像在进行一场马拉松式的投资竞赛，谁也不甘心落后。那么多老国有企业忍饥挨饿，常年累月得不到补给，以致于瘦死、饿死，他们眼不眨，心不跳，脸不红一下，这是为什么？这是因为，投资到老国有企业，对于政府官员来说，没有什么“好处”。如果投资公共建设，对于工程承包商来说，是饕餮盛宴，对于政府官员来说，也非常容易“分一杯羹”，而且，这种“政绩”远远大于前一种投资的“政绩”。这就是“潜规则”、“酸葡萄”效应在起作用的结果。
又比如，甘肃省玉门市投巨资于2003年8月在新城区建成的广场，因领导认为标准还不够高，在2005年10月中旬又扒掉地面建筑重新建设，其新建总投资达1500万元。作为一个人口不到19万的县级市，这样的劳民伤财不是可耻吗？出现“上级监督不了，平级不能监督，下级不敢监督”的根本原因，就是法律尊严的缺失和无奈。我国行政诉讼法第十条规定，人民检察院有权对于行政诉讼实行法律监督，但未规定对于危害国家法人和公众利益权利人直接提起公诉；宪法第二十七条也仅仅停留在“人民的监督”的层面上。
其实，以上的种种“劳民伤财”的现象，从物权法上来讲，就是不少地方官员利用职权侵害了国家法人的物权，将国家法人的钱肆意挥霍浪费，并且从中骗取“面子工程”的荣誉，骗取国库资金为承包商捞“好处”。国家工程背后的主持人是政府长官，权大威重，一般单位不敢管、无法管，为了建立长效机制，就要从物权法方面加以规定，赋予司法部门以法权认证，弥补法律上的不足之处。
投资性物权，有赢利性的，也有公益性、非赢利性的。无论是赢利性的，还是公益性、非赢利性的，对于国家法人而言，好钢要用在刀刃上。政府投资，无论如何，首先要想到的是，这是纳税人的血汗钱，不能随便乱花，不能随意浪费，不能作为权力寻租的筹码，如果损失浪费了，就要承担行政责任和法律责任。
国务院发展研究中心2003—2004年经济白皮书一针见血地指出：当前，全国范围的城建热、房地产热、汽车热、钢铁热的背后，都清晰地看到政府的影子。地方政府是这些产业投资扩张的始作俑者。大规模举债搞城市建设，以求在最短时间内改变城市面貌，改善投资环境，吸引外来投资者，增加土地收益和税收来源，从而形成良性的偿债机制，是地方政府的基本想法。但是，这一思路能否成功，取决于政府是否具有良好的预算风险约束。由于地方政府的投资活动恰恰缺少这一约束机制，导致地方政府主导的城建投资往往会超越当地经济发展需要无限扩张，而本届政府在实现了政绩目标后，则根本不去考虑未来是否还债和如何还债。房地产热的最大受益者显然不是消费者，而是政府。……当前，各地的招商引资大战实际上极大地降低了企业的投资成本，地方政府的行为相当大程度上扭曲了市场信号，从而误导了企业的预期。……企业市场行为的扭曲进一步刺激了汽车、钢铁等行业非理性投资冲动，加大了相关产业投资过热的风险。
白皮书中还指出，根据中国人民银行的统计，2001年新增贷款12913亿元，2002年新增18475亿元，2003年前9个月，各项贷款又累计增加了2.7万亿元。在国内金融市场融资格局中贷款所占的比重，已由2000的72.8%攀升到2003年前6个月的97.8%。
[最近，国务院公布第一次全国经济普查主要数据公报，2004年末，全国第二、三产业325.0万个企业法人单位实收资本18.2万亿元。在全部企业法人单位的实收资本总额中，由国家投入资本8.7万亿元，占48.1%（广州日报2005年12月7日A23版）。国家投入资本占国内生产总值159878亿元的54.42%。]
白皮书明明白白地告诫大家，我国目前投资领域存在四大基本问题：一是固定资产投资存在一定的过热倾向，二是地方政府和国有银行成为投资扩张的推动者，三是投资增长方式不利于资源和环境的可持续发展，四是公共事业投资仍严重不足，在公共品投入上政府存在甩包袱现象。
中央政府的预警不灵，地方政府官员的有恃无恐，令不行，禁不止，说明必须要以一种严厉的办法来治一治。这就是物权法投资性物权产生的来源之一。当然，也可以新增“零物权”的条款，限制各种盲目投资建设的非法行为。
截至2005年1月底，全国多达183个城市相继提出了要建设“现代化大都市”的目标。建设部长汪光熹斥责这是脱离实际，超越经济承受能力、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”。要知道，连首都北京出台的规划，也只是定位于“现代化国际城市”。当然，一个部长给省市长泼冷水，效果如何，还有待考证。那么，利用物权法，将这一类事情规定清楚，事情就好办多了。
对于国有企业的连续投资是否进行，是否到位，是否切中肯綮，这是政治经济学家和企业家所面临的极大的难题。企业家欢迎政府对于国有企业保持连续不断的投资，以解决企业资金不足和避免资金链断裂，发生企业倒闭的危险。经济学家考虑更多的是将企业转变为一个市场经济竞争的主体，政治家考虑更多的是“经济改革”，无论是经济学家或是政治家，往往是采取回避的态度，不是分门别类地研究解决困难企业的再投资问题，而是采取“一刀切”的办法—干脆让国有企业自生自灭。
在政府财政没有提供给国有企业足够的财政支持的情况下，这为私人资本介入国有企业提供了契机。当然，有些私人资本可能是干净的，是自己劳动的合法收入，但相当大的私人资本不是自己的自有资金，而是从国有银行的借贷中取得的“账面资本”，再投资入股或全部购买国有企业，就是说，这种私人老板就是从国家法人的一个口袋子里—国有商业银行中借出钱来，投资于国家法人的另一个口袋里—国有企业里去，这种魔术化的过程，就是和平演变的过程，说穿了，就是“借刀杀人”的过程。从上市公司披露了的案情来看，挪用公司资金买股票，转瞬之间，一个普通股民摇身一变就变成了亿万富翁。在非上市公司中，有的国有企业老总，看准时机，打通关系，从银行借贷一笔款，轻而易举地将自己领导下的国有企业“股分”掉，当然，也有这个国企的老总跳到另一个国有企业，采取同样办法将国有企业“股分”掉的也不少。
类似于利用“账面资本”侵吞国有产权的事例屡见不鲜。是与非，罪与罚，从道德上、法律上没有一个规定或解释，这也成为物权法上的一个法律命题：投资性物权在物权法上的定位与作用不容忽视。这涉及到国家法人、国有企业法人的产业物权保障机制的问题。同时从经济学角度上来看，正确解决国家法人投资学和国有企业法人投资学的难题，可以比之为数学上“哥德巴赫猜想”：1+1=2。这是个看似简单，实则很复杂的问题。
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