——对29省700农户的问卷调查
文／夏锋 张娟
赋予农民长期而有保障的土地使用权一直是三十年来农村改革的重大任务。进入改革发展新阶段，如何切实保障农民的土地使用权，更成为农村改革的重点课题。2008年8～9月，中国改革发展研究院就农民土地使用权问题组织了入户问卷调查。调查涉及承包地使用权、土地流转、土地征地、集体建设用地、宅基地等方面内容。调查覆盖除北京、上海、西藏之外的29个省(自治区、直辖市)的639个村，共763个农户。
切实保障农民承包地经营权
农民土地承包关系要长期稳定。调查显示，l997年第二轮承包以来，54．6％的农户曾被调整过土地，其中41．4％的农户是小调整，l3．3％的农户有较大调整。
人地矛盾一直是稳定农民土地使用权的突出问题。在对于没有机动地的农村，新增人口用地如何解决的调查中显示，47．0％的村民选择一概不解决。
提高种地收益与改进基础设施是减少抛荒地的重要手段。调查显示，18．9％的农户有抛荒地。致使农户抛荒的主要原因是种地收益低(41．4％)、基础设施差(39．5％)、种地成本高(38．9％)、家里缺少劳动力(34％)。另外，有农户反映，抛荒主要是由于耕地位于山区，土质不好，耕作难度大造成的。
必须保护妇女的土地使用权。调查显示，家里女孩出嫁后，51．5％的农民反映由女孩父母继续使用；只有4．4％的农民反映继续由该女子使用；l5．9％的农民反映女孩出嫁后，土地由集体收回。调查还显示，当妇女离婚时，虽然绝大多数妇女可以在娘家(29．4％)或婆家(22．7％)分得一块土地，但仍有27％的妇女由于在婆家和娘家都分不到土地，将面临无地可种的困境。
农民在土地流转中应有更多的利益表达权
多种形式流转农地。调查显示，承包地流转的现象比较少，只占被调查农户的l5．2％。其中，43．3％的农户是采取出租的方式，l8．0％的农户是采取转包的方式。值得注意的是，23．3％的农户采取了免费给他人耕种的方式。之所以选择这种方式，农民反映最多的还是种地成本高，收益少。调查结果表明，流转价格平均每亩2058元。如果按照国家统计局公布的2007年农民人均纯收入4140元计算，每亩流转价格占到纯收入的50％。有农民反映，把土地出租给别人，自己再外出打工，一年下来的收入比单纯种地高多了。从流转形式来看，入股(6％)、合作、转包(18％)等所占比例较少。
给农地流转创造合理的制度环境。调查显示，66．9％的农民回答承包地流转没有受到限制，有1／3的农民反映受到了种种限制。农民反映，承包地转给别人尤其是转给村外人，需要经过村委会或村民代表大会同意(73．8％)，花费时间较长，23．7％的农民反映承包地只能转给本村的人，7．9％的农民反映承包地不能抵押。
提高农民在土地流转中的谈判地位。调查显示，因承包地流转产生的纠纷较少，只占被调查农户的l8％。纠纷处理的主要方式是与对方协商解决(51．8％)，村干部调解的比例较少，只占27．2％。还有8．6％的农民认为没有办法解决纠纷，只能拖着，7．4％的农民寻求法院解决。有农民反映，由于人单力薄，在与企业协商中处于弱势，去法院告状，不仅费用高，时间也耗不起。还有农民反映，如果能有专门的组织代表农民来解决纠纷，事情可能就容易办得多。
合理引导土地规模经营，有效监管基层政府侵犯农民权益的行为。调查显示，29．2％的被调查农民所在村曾经实行或正在实行土地规模经营。但实行规模经营的土地占农用地的比重并不高，40．5％农民回答只占小部分，21％的农民回答不到一半，只有12．2％的农民回答大部分农用地实行了规模经营。调查还显示，规模经营采取的方式主要有大户租赁(41．6％)和联合经营(38．8％)，其他规模经营方式，如股份经营(10．7％)的比重相对较小。
目前，有的乡、村组织以“反租倒包”等形式侵犯农户土地承包经营权，大部分农民对此类做法明确表示反对。调查显示，对于村里把土地收回再发包给种粮大户或出租给其他私人和企业的做法，50．9％的农民明确反对，只有不到1／3的农户表示支持，还有34．2％的农户对此类做法漠不关心。
调查显示，农民反对上述做法的主要原因是政府管理不到位(5 0．5％)。另外，企业掠夺式开垦导致土地质量恶化(33．2％)、租金偏低(26．3％)、合同不规范(32．1％)等也是农民反对“反租倒包’’
的主要原因。
加大对被征地农民的保障力度
提高被征地农民补偿标准，改善安置办法。被调查农户中，有55％的农户曾经被征用过土地。被征地农户中，有70．4％的农民领到了土地征用补偿款。95．1％的农民认为征用土地补偿标准低，仅有4．9％的农民认为补偿标准合适。被征地农民中，近70％的农民每亩领到l万～2万元补偿款，27．4％的农民领到的土地征用补偿款不足1万元，实际领到补偿款超过2万元的农民仅占2．9％。
由征地引起的纠纷明显增加。调查显示，58．6％的农民反映，相比前几年，由于征地制度不合理所导致土地纠纷越来越多，其中，43．2％农民反映土地征用纠纷比前几年明显增多；15．4％的农民反映土地征用纠纷比前几年略有增多。发生纠纷的根本原因，是征地后农民生活水平下降。57．7％的农民认为，土地征用补偿款和安置措施不能保障家人的基本生活，只有12．8％的农民认为补偿标准可以保障基本生活水平。
“土地换社保”不能作为制度安排。调查显示，62．2％的农民不支持这种办法，只有37．8％的农民认为这是个好办法。但问及“如果你们村实行‘土地换社保’，你参加吗?”农民并没有太多反对，29．4％的农民回答“如果标准高，我就参加”，还有14．9％和l7．1％的农民表示“积极参加”或“如果大部分人参加，我也参加”，只有12．8％的农民明确表示“可以不参加就一定不参加”。
加快建立城乡统一的社会保障制度。30．8％的农民反映用土地换来的钱根本不够过日子；30．8％的农民认为土地是农民的命根子，没了土地“心里发慌”；还有13．8％的农民反映社保标准与城市有差别，失地后又不能转为市民，所以感到不满；12％的农民反映自己缴费的部分太多。调查表明，真正解决农民的社会保障问题，除了标准外，更重要的是真正让农民享受到与市民一样的“社会保障”，而不是以“失地”为代价换取保障，这才是治本之策。
强化基层政府和农民组织保障农民权益的力度。当由于征地等原因，发生土地纠纷时，农民主要处理方式是找政府相关部门(69．8％)或村民小组或村委会(51．3％)，表明农民对基层政府和干部比较信任。另外，还有40．5％的农民求助家庭其他成员的帮助来解决。但是，农民通过各类农民组织的来解决土地纠纷的比例较小，只占19％。
规范集体建设用地使用权制度
规范宅基地置换办法。新农村建设中不少农村兴建村民小区和中心村，宅基地置换随之发生。在这个过程中，农民宅基地权利是否得到应有保护?调查显示，24．5％农民反映他们村的农户有的搬到了村民小区或者中心村，其中23．0％的农民参加宅基地置换。54．8％农民反映宅基地置换的主要方式是补钱。
在参与置换的农户中，大多数农民(44．7％)对置换标准感觉一般；42．2％的农民感到宅基地置换后生活条件一般；分别有17．7％和l5．6％的农民对宅基地置换标准和置换后的生活条件感到不满。不满意的主要原因在于补钱标准太低，置换后的空间减少，置换花费太高，新建小区离耕地太远等。调查还显示，未参与置换的原因主要是由于置换标准太低(34．7％)；置换地点不好(27．7％)；置换后的生活条件不如原来村里舒服占到(29．7％)。
有序扩大农民宅基地及其房屋的流转权。随着我国城镇化进程加快，农村人口流动加速。农民迁出农村后，占54．8％的被调查者反映其房屋被闲置，出租和转让房屋的仅占14．1％和23．5％。
合理利用农村建设用地。在新农村建设中不少地区兴起村容村貌建设，修路、修文化室这些都需要占用农村土地，那么这部分用地的情况如何?是否有侵害农民土地权益的行为?调查显示，48．3％的村民表示，村里修路、文化室等公用设施的用地来自集体建设用地，30．4％的村民指出使用了机动地和“四荒地”。值得一提的是，还有不少村民表示村里公用设施的用地回收占用了农民的承包地，这部分比例达到23．3％。