“省直管县”好似头痛医头，地方自治才是根本
朱正国
当前，省、市、县关系又成了一个热门话题，而且几乎是一边倒地指责“市管县”体制。其实，回到推行“市管县”体制的上世纪80年代，则与此形成鲜明对照，人们数落的多是“省管县”的不是。这并不奇怪，“省直管县”有许多问题，时间一长，这些问题不断暴露出来，人们看到和体会到的是“省直管县”的毛病；而推行“市管县”体制时间一长，暴露的则是“市管县”的毛病，人们看到和感受到的是“市管县”的问题，并淡忘了“省直管县”的弊病。
一、要摆脱“省直管县”与“市管县”的轮回，解决市场与政府的关系问题
无论是“省直管县”还是“市管县”，在实践上是非常复杂的，而在理论上也很难争得清。表面上来看，两者各有利弊，如果不能超越这两者，我们必然在两者之间摇摆和不断轮回！这就是说，“省直管县”和“市管县”都是表面问题，过去我们用“市管县”的办法来解决“省直管县”的弊病，现在相反用“省直管县”的办法来解决“市管县”的弊病，都是头痛医头、脚痛医脚的办法，非治本良策。不要再兜圈子折腾了，必须深化改革寻求治本之法！
如何管县的争论表明，我们还不能较好较规范地处理好市场与政府的关系。省管县有利于相对均衡发展，有利于县域发展，而市管县有利于相对集中发展，有利于城市发展。这说明，我们的经济仍然在行政权力的主导下发展，仍然是一种“行政区经济”，市场还很难突破行政权力，市场推动资源流动和配置的作用受到限制。保证效率的市场运作与保证公平的行政运作还难以做到并行不悖。
其实，经济在空间上的不均衡是一个客观规律，它也是在市场驱动下实现效率的过程。但是，空间上的不均衡并不等于人的不公平。例如，政府通过财政转移支付的再分配，确保各地基本公共服务所需要财力，就能够实现社会的基本公平。政府这样做，就为大市场的高效运搭起一个大平台，市场主体（企业）就可以唱大戏。反过来，政府又可获得更多的财税收入，进一步提高公共服务的水平，促进社会公平。经济的不均衡发展与社会的公平本来是一个良性互动的过程，但政府如何越位、错位并导致缺位，过分依靠行政权力干预经济和市场来发展“行政区经济”，就永远建立不起良性互动关系。
二、以推行市（县）地方自治制度为基础，建立大众-精英双层民主制度
笔者在基层研究政策和推动政策实践多年，一个深刻的感受是，市管县不行，省管县更不行，最好是推行市（县）地方自治。目前，地方立法权一般在省一级，但我国的一个省面积和人口上都相当于西方一个大国！所以，由省一级出台的地方法规不可能真正适合地方，加之这些地方法规又多是部门立法，不配套、不协调甚至矛盾之处很多，到了市、县就很难执行。只好“上有政策，下有对策”。所以，我认为，市（指城市）和县（农村为主）才是最基本的地方自治单位，也应该是真正的地方立法单位。相反，省一级要虚化，我认为最好是作为中央的执行机构发挥作用。这样的行政结构是最扁平化的，最实的就是中央和市（县）两级，省、镇（乡）分别是中央和市（县）的执行机构，相对是虚化的。
长期以来，中国发展中最大的问题就是国家的法规政策的执行问题，因为我们的体制是中央没有执行机构，要靠下级政府来执行。所以，这种市（县）自治的模式有利于解决这个大问题。当然，国家只管大问题，而大量的具体问题只能放到市（县），只有它们才最了解这些问题，才最能统筹考虑有效解决这些问题。
地方自治最最早起源于罗马的自治城市，罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。近代资产阶级革命以来，成为世界潮流。地方自治需要确立地方公共团体事务优先原则，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中心政府只负责全国民、全国家性质的事务。其实，大量的事务是地方性公共事务，由市（县）地方政府来解决最合适，也最有效率。同时，市（县）这个层面也是普通老百姓有能力关心和参与的层次，也最有利于建立民主制度。这样，省一级就代表中央对市（县）地方政府进行监督，主要是国家法律法规，内容主要是保障公民的基本权利。同时，广大公民自下由上直接参与市（县）地方事务，并对市（县）地方政府进行民主监督。
市（县）层面的民主制度可称之为大众民主，而省以上的民主制度可称之为精英民主，可采用代议制度。这样的大众-精英双层民主制度在我国可能比较现实，也最符合效率的原则。