像防止市场失灵一样防止监管失灵

郭  锋/法制日报 2008.3.9

　　在正在召开的“两会”上，应对金融危机，发展和规范证券市场成为两会代表

所关注和研讨的热点问题。3月8日上午，由中国法学会证券法学研究会主办、中

央财经大学法学院协办、北京仲裁委员会承办的“金融危机背景下证券市场重大法

律问题专题研讨会”在北京召开。 

　　来自法律界和证券界的部分两会代表、委员，与证券界和法律界专家、专业人

士近百人相聚一起，共同探讨金融危机背景下证券市场的重大法律问题。 

　　会议特别研讨了创业板市场的建立、股指期货的推出、证券监管机制的完善、

金融风险的防范、证券纠纷的诉讼与仲裁等问题。两会代表与法律专家纷纷建言献

策，提出了很多有益的建议，比如，在充分调研的基础上，适时推出适合于我国的

股指期货产品；抓住当前时机尽快推出创业板等。 

　　出席会议的两会代表委员有：全国人大代表许金和、郑捷、迟夙生、隋熙明等，

全国政协委员孙南申等；与会专家学者有：郭锋、陈甦、董安生、赵旭东、张开平、

曾筱清、刘燕等；实务界人士有：曹守晔、王红松、刘兰芳、王超、卢高文、王晓

国、于腾群等。 

    香港前证监会主席沈联涛认为，美国金融危机暴露出来监管的四条防线全部失守，一是银行董事会和内控防线的失守，二是律师、会计师等评级机构也就是中介外部监督防线的失守，三是政府监管防线的失守，四是市场约束的失灵。他还得出结论说，西方的监管体系已经被市场利益集团所俘虏。 

    中国证券市场是否存在监管失灵？我认为是存在的。2008年全年证券市场筹集资金的功能大幅度下降，除了市场外部因素的影响外，与监管失灵不无关系。根据国家统计局公布的数据，2008年全年上市公司通过境内市场累计筹资3396亿元，比2007年减少3947亿元；其中，首次公开发行A股75只，筹资1066亿元，比2007年减少3487亿元；A股再筹资(包括配股、公开增发、非公开增发、认股权证)筹资1332亿元。比2007年减少1046亿元。由此可见，在我国经济高速成长的过程中，证券市场的融资功能进一步萎缩。而从二级市场的情况来看，2008年是投资者损失最为惨重的一年之一，很多基金公司的业绩表现也非常差。  

    美国金融危机所暴露出来的监管漏洞实际上也反映了美国的金融证券监管当局在相当程度上成为大型投资银行、商业银行和上市公司的利益代言人。在我国这样一个新兴加转轨的市场环境下，监管机构在履行职责过程当中受利益集团的意志和利益所左右的现象已并不鲜见。因此这些机构和部门在出台一些法律和政策时，往往自觉不自觉的以利益集团的利益为依归，甚至不惜规避和触犯现有的法律和行政程序。究其深层原因，在于监管机构及其成员需要通过市场寻租实现其额外利益，权力寻租不仅将导致监管机构及其行为人付出法律上的代价，而且会极大地损害监管机构的公信力和投资者对公正监管的信心。 

    在证券监管中，监管效益也应当引起足够的重视。现代监管理论认为，监管机构在实施监管时必须讲求效率，降低监管成本，减少社会支出，增加社会净收益。由于监管者并不总是正确的，所以要像防止市场失灵一样减少监管失误的发生，在监管机制的设计和监管政策的执行上所存在的缺陷都将会造成额外的成本，而这些成本却是由市场上的各类主体，特别是投资者来承担，这显然是不公平的。在讲求监管效益方面，英国的做法值得我们借鉴。英国的《金融服务与市场法》(FinancialServicesandMarketsBill)明确将权衡监管的收益和可能带来的成本，使用监管资源的效率和经济原则作为监管者在实施监管时必须同时考虑，并作为新监管方式的指南。 

    应当承认，我国的金融证券监管基本上不存在成本效益分析评估这样一种机制和环节。事实上，不少监管政策的出台或者延缓出台，已经让市场主体和投资者付出了巨大的成本和经济损失，这也是使广大投资者丧失投资信心和对未来预期充满不确定性的重要原因。另外，过于严格的监管，直接介入市场的监管，片面依靠舆论的监管，短期的功利性监管，都会带来过大的监管成本，并最终由投资者负担。监管机构贯彻这些不计成本、不讲效益的监管措施，还会抑制金融创新和市场竞争。 

    因此，我国金融监管部门应当引入监管成本收益理念，对监管政策和监管措施进行成本收益分析，只有监管政策和措施的预期收益大于成本，这样的制度才能向市场推出和实施，从而通过监管带来市场效益和投资者的收益。