浅谈国有资产管理体制的改革
——国有资产委托代理关系再思考
作者：王海丰（[email protected]）
国有资产管理体制是目前改革的一个热点，也是一个难点。并且国有资产管理体制的改革涉及到方方面面，既不可能一蹴而就，也不可能全面推进。国有资产管理体 制的改革必然是一个长期的，渐进的过程。本文仅对目前国内用委托代理关系分析国有资产管理体制的一个框架，发表一些自己的意见。
一、一个国有企业的委托代理分析框架
根据国内某些学者的分析，国有企业的产权与经营关系组成了典型的多层委托代理关系。其相关的层次如下图：
所有者（全民）—国家（行政机关）— 董事会 — 经理
根据这个分析框架，我们可以看出，他把国有企业典型的委托代理关系分为三个层次。此三层委托代理关系是：
（1）所有者（人民）作为委托人，国家（行政机关）作为代理人
（2）国家（行政机关）作为委托人，董事会作为代理人
（3）董事会作为委托人，经理作为代理人
由此形成三层的委托代理关系，人民、国家、董事会、经理形成了互相之见的委托--代理关系。对照西方市场经济国家，我们的委托代理关系明显多了一个层次。西方市场经济国家的委托代理关系一般分为两个层次，可简单图示如下：
所有者（股东） —— 董事会 —— 经 理
比较这两个委托代理的模型，我们不仅仅是发现我们国有资产或国有企业的管理模式比西方的企业产权经营模式多了一个层次，这就是国家（行政机关）这个层次。 而也正是因为这个层次，使得奠定了我国公有制实现形式的基础。作为公有制国家，我们是以公有制为主体，具体到全民所有制上，则是国家代表人民占有生产资 料，行使所有权。
二、四层委托代理关系的提出
虽然我们为全民所有制找到了一个实现形式，但是根据委托代理的基本理论，我们又不得不看到，由于层次增加，也增加了监督与管理的成本。在委托代理关系中， 最重要的就是激励与约束机制的设计。在每一个层次上，都要有相应的激励与约束机制的设计，而每一个机制的设计与执行都要有相应的成本，并且任何机制都不可 能是十全十美的，必然会产生一定的纰漏。可见，如果层次多，这个体制运行的成本就会更高。层次越多，就会有更多的人钻这个体制的漏洞。
对于这个三层次的委托代理关系在体制层面是低效率的，这我是同意的，但是我也认为，这个模型在某些层面并不能反映我国国有企业或国有资产管理体制的全部内 涵。我认为这三个层次不仅仅是有自身的问题，其内部也掩盖了一定的深层次矛盾。因此我认为，这三个层次有必要再进行新的细分，有必要分为四个层次的委托代 理层次。我却认为在我们的现实状况中国家与行政机关是分开的，它们又会形成新一个层次的委托代理关系。根据我的新的划分方法，四层的委托代理关系如下：
所有者（全民）— 国家 — 行政机关 —— 董事会 —— 经理
根据新的委托代理框架，其四个委托代理层次是：
（1）所有者（人民）作为委托人，国家作为代理人
（2）国家作为委托人，行政机关作为代理人
（3）行政机关作为委托人，董事会作为代理人
（4）董事会作为委托人，经理作为代理人
在这里，我增加了一个新的层次，即国家作为与行政机关之间的委托代理关系，相应的，其前面也有了一个层次即所有者作为委托人，国家作为代理人，后面也增加了一个层次，即行政机关作为委托人，董事会作为代理人。
为何要把国家和行政机关分开呢？我认为三层次的框架中把国家和行政机关合并在一起，是把国家作为一个行政实体，其实就是把国家等同于国家的管理机构，即行 政机关。但是我认为，国家向来不只是以一个行政机构来代表的，国家向来是一个非实体的概念，国家多是指一个虚拟的对象，它包含了太多的内涵。
人民把财产委托给一个虚拟的国家，这个虚拟的国家拥有了人民财产的代理权，既称为全民所有。如果把人民的财产委托给某个行政机关，那么这种格局很难说是全 民所有制，因为一个行政机关作为一个实体，也有自己的利益，很难代表所有的人民。因为一个虚拟的国家，是没有自己私自的利益的，国家的利益就是人民的利 益，所以把财产委托给虚拟的国家是符合全民所有的内涵的。这也是我过把全民所有制定义为，“国家代表人民行使所有权”而不是“政府机关代表人民行使所有权 ”的原因了。正是把国家和行政机构分开，才更符合国有的性质，也使我们可以更深入的认识到在这个制度中存在的一些问题。
三、四层委托代理关系的分析
根据前面的分析，层次越多激励与约束的成本越高，这个制度也就更没有效率。而我却在原来学者三层的基础上又加到了四层，不仅仅增加了制度的成本，还有新的 特点。这里简单的对这几层的委托代理关系进行分析，这些分析将主要关注制度因素及其对我国现行的国有资产管理制度的评价。
在四层委托代理关系中，第一层是人民作为委托人，国家作为代理人。在这个层次中国家是虚拟的非现实体，人民比较难对国家这个虚拟的整体进行监督与激励，在 某些层面上国家还可通过政府机关对人民行使暴力。因此本来是人民更有权利的一个制度安排，反而使得国家在委托代理的权利地位上更高一层，人民完全处于一种 从属的地位。这种情况是很难得到根本改变的，唯一的改善方式可能是增强人民的地位，这个途径主要是加强民主建设，增强人民的民主权利。
在第二个层次中，国家作为委托人，行政机关作为代理人。为了使国家可以行使相关的权利，国家把权利又委托给了实际的组织，即政府机关。国家把这些全民所有 的财产进行一定程度的分割，交给相应的资产管理与经营部门管理，形成新的一层委托代理关系。国家作为一个虚拟体，是弱化其利益诉求的。因此，人民很难监督 国家。而国家又没有自己的意愿去监督资产管理的政府机关，这些政府机关不是以资产的利益，而是以整个政府体系的利益最大化为出发点。
人民如果要监督相关政府机关对资产的管理质量也是比较困难的，因为其中隔了一个国家，往往使问题复杂化。如果10个人把资产委托给某政府机关管理，对其监督是顺理成章的，但是全体人民对政府机关的监督却是十分困难的，既会遇到政府体系的阻碍，也会遇到虚拟化国家的阻碍。
对于其他的委托代理层次，其和前面的三层委托代理关系没什么区别。其存在的问题也主要是因为作为委托人的一方自己不是以国有资产的利益最大化为最终追求目 标的，这也自然似的代理人一方很难以国有资产的利益最大化为最终目标。这样在整个体系中无论设计什么样的激励与约束机制都不可能改变这个基调，必须有制度 层的深层次改革。
我认为正是把国家与政府机关区别开来，承认政府机关有着与国家不完全一致的利益，才可以看清目前我国国有资产管理体制隐藏在最深处的矛盾。
四、结论
通过以上的分析，我们认清了矛盾，但是认清了不等于大家都可以认识到解决的必要性。虽然我们经过了多年的改革，取得了很大的进展，但是这些都没有触及制度 的实质，还只是在外围进行修补。如果要取得国有资产管理体制改革的真正成功，就有必要强化这种基本的制度安排，使得委托人真正可以监督代理人，各级委托人 的利益真正与国有资产的所有者——人民相一致。我也相信，在我们强大的改革决心之下，没有什么困难是我们无法克服的，我们必然可以在社会主义的基础下为国 有资产建立一个优质的运行模式。
参考资料：
1、《中国市场经济理论研究》 桑百川、王全火，对外经济贸易大学出版社
2、《激励理论．第一卷：委托－代理模型》让-雅克·拉丰，中国人民大学出版社
3、《产权、国家与民主》 唐贤兴，复旦大学出版社
（作者：王海丰，北京丰收企业管理顾问有限公司）