董运来¹ ，赵慧娥¹，余建斌²

（1. 沈阳师范大学 国际商学院， 沈阳 110034； 2. 华南农业大学 广东农村政策研究中心 广州， 510642）

关键词：印度；粮食安全；政策；借鉴 

中图分类号：F310     文献标志码： A

DONG Yun-lai¹，ZHAO Hui-e¹，YU Jian-bin²

Key words：India; food security; policy; reference

中国的农村改革整整经历了30年。在过去的30年当中，中国的农业和农村经济发展取得了巨大的成就。但随着近年来耕地面积的不断减少和国际市场粮食价格的不断攀升，粮食安全问题也引起了全社会的广泛高度关注。如何采取切实有效的对策，解决我国的粮食安全问题，是当前农业和农村经济改革的一个重要突破口。作为和中国经济发展极其相似的印度，从1991年开始也进行了全面的经济改革，并且在农业发展方面也取得了令人瞩目的成就，粮食产量大幅增加。尤其是在解决粮食安全问题上，有着很多可供我国借鉴的经验。

基于上述研究背景，本文试图对印度的粮食安全现状及其粮食政策框架进行总结，分析其成败得失，从而为我国解决粮食安全问题提供可以借鉴的经验并吸取教训。文章结构安排如下：第二部分从粮食产量和净进口等角度对印度粮食安全的现状进行概括；第三部分是印度粮食政策的架构分析；第四部分是对印度粮食安全所面临的困难和挑战进行总结；最后一部分是主要结论及对我国的经验借鉴。

有关粮食安全的定义，1996年11月世界粮食首脑会议对粮食安全概念做出了如下表述：让所有的人在任何时候都够在物质上和经济上获得足够富有营养和安全的食物，来满足他们的饮食需要，过上健康、富有朝气的生活。这个定义可以概括为两个方面：即粮食安全在全国层面的物质上的可获得性和在家庭层面的经济上的可获得性[2]。换句话说，粮食安全不仅意味着要生产出本国所必需的足够粮食，还要合理地把粮食分配给本国居民特别是贫困的居民。为了准确概括印度粮食安全的现状，本部分主要从下面几个角度对其进行介绍。

    纵观印度农业的发展历程，特别是自1990/1991年度经济改革以来，在实现粮食安全方面取得了巨大的成就。其中最显著的变化就是粮食总产量大幅度增加，同时，粮食的进口依存度不断下降，并且自经济改革开始，印度已经成为了一个粮食净出口国（如表1所示）。这就意味着印度的粮食供给不仅满足了国内的需求，而且还有大量的剩余出口到国际市场。这样，一方面可以换取外汇收入，另一方面还可以进口国内生产不具备比较优势的产品，从而达到对食物需求结构多样化的目的。

表1显示，印度的谷物产量自1950/1951年度以来呈不断上升的趋势。从1950/1951年度的4200万吨增加到2006/2007年度的2亿吨，增幅将近5倍。同期，豆类的产量也有所增加，但增幅不如谷物。加上豆类，到2006/2007年度，印度的粮食总产量已经接近2.2亿吨，这是一个令所有国家都羡慕的成就。随着粮食总产量的不断增加，印度对国外的粮食需求（依存）在不断下降。并且从1990/1991年度开始，印度已经成为一个粮食净出口国。2005/2006年度，粮食净出口量已经占到了国内总产量的3.7％[3]。

印度粮食安全现状的另外一个表现就是人均粮食产量、单产和粮食的灌溉面积都在不同程度的增加（如表2所示）。其中，人均粮食净产量由每年110千克增加到了150千克（2000/2001年度这个数据在170千克左右，但随后几年因受到自然灾害的影响而有所下降）。而且，如果按照每10年进行平均的话，印度人均粮食产量的增长率已经超过了人口的增长率。这就是说，随着人口总数的不断增加，人均占有的粮食数量并没有减少。

此外，印度改善粮食安全的另一个显著特点就是粮食单产水平不断提高。从1950/1951年度到2006/2007年度，印度粮食的种植面积由9700万公顷增加到1.2亿公顷，而同期粮食单产水平则从522千克/公顷增加到了1750千克/公顷。这说明粮食总产量增加的根源在于单产水平的提高，而靠增加粮食种植面积的作用非常有限。同时，粮食灌溉面积及其占粮食总播种面积的播种都在不断上升。粮食灌溉面积的增加，可以降低农业生产对天然降雨的依赖程度，从而有利于减少粮食产量年际间的波动。以上这些特点都在一定程度上保证了粮食安全目标的实现。

多年以来，为了鼓励农民种粮的积极性从而保证国家的粮食安全，印度政府对农民种粮特别是稻谷和小麦的种植实行最低支持价格（Minimum Support Prices, MSP）政策。这是一项生产者政策[4]，类似于我国的粮食保护价政策。当粮食丰收市场价格较低时，政府会按照最低支持价大量收购农民的余粮。这一方面增加了种粮农民的收入，另一方面也增加了国家的粮食库存。然后，通过庞大的粮食分配网络把粮食分配到那些偏远和落后的农村地区，进而实现了粮食物质上的可获性。有数据显示，2002年7月印度的粮食实际库存达到了6300万吨，远远超过了为保证粮食安全而维持的最低缓冲库存标准。直到2005年实际库存才逐渐下降到缓冲标准以下。此外，近年来印度的稻谷和小麦等主要粮食的零售价格增长率低于人均收入的增长率，使得消费者用于粮食消费的收入支出在不断减少。这说明消费者粮食经济上的可获性也在不断提高。

随着居民收入水平的不断提高，人们为了改善营养结构，从而使以往的食物消费结构发生了变化。从数量上看，人均谷物的消费量不断下降，特别是对粗粮的消费下降较多。相反对水果、蔬菜和畜产品等健康食品的需求量不断增加。就居民的食物支出而言，无论是农村还是城市居民，用于对谷物的消费支出比例不断下降，而用于非谷物类食物的支出比例则不断增加。2004/2005年度，农村居民食物支出中，用于谷物类的比例是33.55％，非谷物类的比例是66.45％；同期，城镇居民用于谷物类的支出比例是23.92％，非谷物类的支出比例是76.08％。

从不同的角度，对于印度的粮食政策可以做出不同的类别划分：按照政策目标和作用效果，可以分为生产者政策和消费者政策；按照实施方式和操作方法，可以分为价格政策和生产补贴政策。当然，这两种划分的方式在很大程度上有所重合。原因在于，生产者政策的核心就是价格支持和生产投入补贴，而消费者政策的核心是粮食分配政策（流通领域），即通过国家庞大的粮食分配系统来确保消费者以合理的价格获得足够多的粮食。为了便于研究，本部分打算从生产者价格政策、农业投入补贴政策以及粮食分配政策三个方面探讨印度粮食政策的架构内容。

生产者价格政策在促进印度发展农业生产、增加粮食产量等方面做出了重大的贡献，其核心就是对稻谷和小麦的生产执行最低支持价格，即政府通过保护性收购价格政策，来抬高农产品收购价格，使得农产品价格保持在市场均衡价格水平之上。生产者价格政策具有双重的目标：一是保护农民的收入，防止由于市场价格下降而造成农民收入下降；二是促进生产，因为较高的价格可以刺激农民的生产积极性。这种政策具体操作也比较简单。政府每年在农业生产之前，以事先估计的农业生产成本（主要包括土地租金、家庭劳动力成本以及要素投入等可变成本）为依据，制定合理的最低支持价格。等到收获季节，就由印度食品公司（Food Corporation of India, FCI）按照这个价格定购农民手中的小麦和稻谷。印度食品公司是一个半国营的机构，主要负责粮食的定购、储存、运输以及分配等任务。当然，最低支持价格一般都高于生产成本和市场价格，使农民有利可图。自经济改革以来，印度不断提高稻谷和小麦的最低支持价格。截止到2006/2007年度，上述两种产品的平均支持价格已经超过了6卢比/千克（如图1所示）。

根据已有的数据显示（如图2所示），当前印度农业投入补贴所占比重最大的是肥料补贴，其次是灌溉补贴。[6]其中，肥料和灌溉补贴的增长趋势非常快，肥料补贴从1993/1994年度的456.2亿卢比上升到2006/2007年度的2245.2亿卢比，增加了将近4倍；灌溉补贴从1993/1994年度的587.2亿卢比增加到2004/2005年度的1299亿卢比，同样增加幅度很大。电力补贴在1996/1997年度达到了835.6亿卢比之后有所下降，不过到2001/2002年度仍然上升到了934.2亿卢比，比1993/1994年度的240.0亿卢比多出近3倍。这是印度农业最重要的三种投入补贴，而其他补贴的水平则变化不大^[4]。当然，政府对农村的投资（农业中的总资本形成）也在不断增加，但是增加幅度特别是公共投资部分要远低于对农业生产的投入补贴。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

基于对粮食安全定义的表述，上述两项粮食政策更多的是倾向于增加粮食产量，提高农民收入，即在全国层面上满足粮食物质上的可获得性。而粮食分配政策则主要是在家庭层面上满足居民粮食经济上的可获得性，该项政策体现更多的是粮食流通的问题，目标是通过储备、合理分配等流通环节的政策，来解决粮食安全问题。印度的粮食分配政策主要通过公共分配系统（Public Distribution System, PDS）来执行。

具体来说，中央政府（借助于印度食品公司）负责定购、储存以及把粮食从定购地点运送到中央仓库（central godowns），并按照低于收购价格的补贴价格批发（叫做中央发行价格，center issue prices）[7]给各邦政府，由其负责把粮食从中央仓库运出，并通过40多万个庞大的平价商店（fair-price shops）网络向消费者分配粮食。目前印度大概有46.2万个平价商店，其中75％分布在农村。由于这种粮食分配系统存在很多缺点，从1997年6月开始，政府又转而实施了定向公共分配系统（Targeted PDS）。即把所有家庭分为低于贫困线（Below Poverty Line, BPL）和高于贫困线（Above Poverty Line, APL）两类，实行差别的价格对待。低于贫困线的家庭可以通过TPDS，以较低价格购买粮食；而高于贫困线的家庭只能按照规定的价格购买粮食。从实际的执行效果来看，TPDS的实施使那些贫困发生率较高的邦受益，获得分配的粮食大量增加。所以，这项粮食政策的最大特点就是“补贴所有地区的贫困人口”，而不是“补贴贫困地区的所有人”，具有较强的针对性。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

通过上述的分析不难发现，印度的粮食分配系统实际上包含了价格支持和补贴两种政策手段。首先，粮食的定购价一般都要高于市场价格，各邦政府从中央仓库购买的粮食价格又低于定购价格。对于印度食品公司来说，这个过程就是贵买贱卖，再加上粮食的储藏、运输和处理过程所发生的费用，都要由政府进行补贴。其次，各邦政府在本邦范围内分配粮食过程所产生的费用，也来自财政的补贴。最后，针对不同家庭所采取的差别价格对待，尤其是低于贫困线家庭能够以较低价格购买粮食，就是明显的价格支持政策（如图3所示）[8]。

多年以来，印度政府为实现国家的粮食安全而做了巨大的努力，同时也取得了一定的成就。但是客观来说，印度的粮食政策在执行过程中也暴露出了很多问题，印度的粮食安全还存在着很多挑战。这些都是今后政策制定者需要着力关注的焦点。印度粮食安全存在的问题和挑战具体表现在以下几个方面。

第三部分分析粮食政策时已经提到，无论是生产者政策还是消费者（特别是针对低于贫困线的消费者）政策，在很大程度上其核心就是价格支持政策。也就是说，政府财政既要补贴生产过程，又要补贴流通领域，这样的一个最直接的后果就是加重了政府的财政负担。数据显示，印度的粮食补贴从1998/1999年度的20.18亿美元上升到2004/2005年度的63.72亿美元^[5]。这是一笔巨大的财政支出。此外，粮食库存的大量增加再加上偏远地区粮食流通体系的不畅通，也会造成资源浪费和财政支出增加。

最低支持价格的弊端还表现在：一方面激励了农民腾出更多的土地大量种植稻谷和小麦等主要粮食作物，造成了农业生产结构单一，以及加大了消费者食物需求结构多元化的难度；另一方面，政府主要选择在种植面积相对集中的旁遮普邦和哈里亚纳邦等少数几个邦定购粮食，也就是说价格支持政策的覆盖范围过于集中，难以使偏远地区特别是中小粮农受益；第三，一般来说，农民倾向于把手中质量和品质比较高的粮食出售给私营粮商，因为粮商出价要高于政府的定购价格。这样，政府定购的粮食只能是大路货或者是品质较次。一个最直接的后果就是，当通过公共分配系统把品质较次的粮食卖给消费者的时候，消费者可能会选择在公开市场上购买品质较高的粮食[9]，政府的粮食难以分配出去。这就是通常所说的消费者在公共分配系统中参与率较低的问题。

印度农村公共投资主要是指国家财政资金直接投资进行的公益性服务和基础设施建设项目，目的是服务于农村区域生产和改善农村居民生活。农村教育、农业科研、推广咨询服务、农村电力、农村道路、农村饮水系统等投资都属于这类措施。政府在这些方面的扶持，对提高农业生产能力具有长期性促进作用，因为这些方面的投资具有累积效应，当年投入会在以后一个相当长的时期内持续发挥作用。这是与农业补贴政策不同的地方。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

但是，政府财政资金有限，农业补贴和农村公共投资两者不可兼得。多年来印度一直是对农业投入进行大量补贴，而用于农村公共投资的资金数量则很少，增加幅度不大（如图4所示）[10]。政府从短期利益角度考虑，更多是对农业生产要素投入进行补贴。一个直接的后果就是挤出了农村公共投资，而这部分因为投资和收益不对等所以无法吸纳私人资本进入，从而无法从根本上改变农村基础设施落后的局面。随着政府补贴农业投入的不断增加，农民会大量地抽取地下水进行灌溉，结果导致地下水面临枯竭的危险^[6]。同样，因对化肥进行补贴，农民就会多施无机肥，从而造成土壤板结和环境污染。所以从粮食安全角度考虑，政府如何在农业补贴和农村公共投资之间进行权衡，是今后面临的最大挑战。

理论上讲，印度的粮食分配系统因其具有庞大的销售网络和政府干预等特点，所以应该能够满足贫困人口对粮食的最低需求从而对缓解贫困起到重要的作用。但粮食分配系统由于流通效率低下和自身存在的一些缺点，从而缓贫的作用比较有限。

第一，公共分配系统难以对贫困家庭进行精确的甄别。这就导致了那些本来有资格获得粮食补贴的贫困家庭被排除在补贴的范围之外，相反许多富裕的家庭却可以接受政府的补贴。也就是说，定向的公共分配系统在实际运行中难以有效瞄准贫困家庭，出现了定向无效率的局面。第二，公共分配系统的发展不均衡。不均衡发展体现在两个方面：一是贫困家庭参与率较低，实际上很多贫困家庭还是主要通过公开市场来购买粮食。根据2004/2005年度的调查数据显示，只有10％的农村贫困家庭和14％的城镇贫困家庭通过公共分配系统购买粮食^[7]。二是粮食分配的重点偏向城市。由于印度的贫困人口大多集中在农村，粮食分配过分偏向城市势必会减少农村贫困人口的福利水平并最终降低缓解贫困的作用。第三，流通中的粮食会出现“泄漏”问题。由于公开市场上和公共分配系统中的粮食价格存在差别，再加上公共分配系统的监管不利，就造成了流通中的部分粮食并没有真正到达消费者手中，而是“泄漏”到了公开市场上，部分人因此而获利。粮食库存的减少和真正到达消费者手中的粮食会有所不同，其差额就是“泄漏”出的部分（当然不排除在储存和运输过程中发生的自然减损）。

本文系统介绍和回顾了印度粮食安全的现状及政策框架，并对其面临的问题和挑战进行了深入的剖析。印度农业和农村经济的发展方式和我国极为相似，因此通过研究印度的粮食安全问题，可以为切实解决我国的粮食安全提供经验借鉴和政策选择。总的来说，保障我国长期性国家粮食安全的措施，可以分为两个大的方面：一是提高农民的生产积极性，这是增加粮食生产所需要的主观动力问题；二是加强粮食生产的能力建设，这是解决增加粮食生产的客观物质和技术基础问题。

粮食安全不是流通问题，而是生产问题。通过储备、合理分配等流通环节的政策，对于解决粮食安全问题，具有一定的作用。但是这种作用是很有限的。因为国家粮食储备系统无论如何健全和庞大，都不可能解决长期性粮食安全问题；并且印度的经验也表明了，储备的成本代价极为高昂，过度的储备是对国家财政资源的严重浪费；而且国家对粮食经营的过度垄断会限制私人部门的市场准入。这些都会降低粮食市场的流通效率，从而对国家长期的粮食安全造成威胁。因此，只有提高国内的生产能力以充足的粮食供应作为保障，才能从根本上解决粮食安全问题。

粮食安全不是农民的目标，而是政府的目标。印度粮食最低支持价格以及对农业生产投入补贴政策的经验均表明，只有增强农民生产粮食的积极性，才是保障国家粮食安全的重要措施。因为对于农民来说，最为关心的是如何提高收入，所以按照经济规律农民会选择种植那些能使他们收益最大化的经济作物。因此，国家应当通过有效的政策措施，通过市场机制或者补贴机制，让农民有增加粮食生产的主观积极性。

粮食安全不是短期问题，而是长期问题。无论是印度的农业投入补贴还是当前我国实行的粮食直接补贴政策，都是属于WTO的“黄箱”政策范畴，但都在微量允许水平之下，无须进行削减。今后应该加大国家财政资农资金的投入力度，用足“黄箱”政策。但是这里面最关键的是如何提高财政支农资金的使用效率问题。印度的教训告诉我们，农村基础设施建设和公益性服务的投资，对于提高农业长期的综合生产能力至关重要。如果忽视了农业投入的长期效果而仅注重当前的短期利益，那么大量农业补贴势必会造成农业生产资源的过度开发，甚至破坏农业生态体系。这同样不利于实现国家长期粮食安全的目标。因此，完善国家财政支农资金的支出结构及利用效率，让有限的资金发挥最大的效果，是印度粮食政策带给我们的重大教训。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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