陈柳钦
（天津社会科学院，天津，300191）
[内容摘要]：自1999年国家助学贷款政策实施以来，尽管国家对贷款政策做出重大改革，取得了较大的成效，但同时也存在着不少缺陷，这影响了国家助学贷款的推广及其效应的有效发挥。本文对国家助学贷款制度的发展历程及该制度存在的缺陷进行了阐述，并从国家助学贷款的参与主体：商业银行、高等院校、贷款学生、政府部门等角度出发提出了一些改进的有效举措。
[关键词]：助学贷款；商业银行；制度；国家助学贷款制度
我国的国家助学贷款制度是在高教投资体制改革和大学扩招收费的背景下出台的，具有政府贴息、低利率的特点，贷款的核心目标是为了扩大贫困家庭子女上大学的机会，促进社会公平，所以贷款的成功与否取决于贷款资源是否全部覆盖并准确发放给了政策规定的目标群体——高校中经济困难的学生。贫困大学生作为一个特殊的群体，出现在20世纪90年代中期。据国家有关部门1996年的调查统计，在校大学生中，有学费、衣食之忧的贫困大学生有近百万人，其中特困生占30%。1997年，我国高校收费实行改革，由学生承担部分高等教育成本。随着高等教育成本补偿的改革力度逐渐加大，学费水平不断提高，使得高校中存在多年的贫困生问题表现得尤为突出。在倡导教育公平的现代社会里，大学生贫困问题已成为高校面临的焦点问题之一。为了使经济困难的学生能顺利完成学业，国务院制定了国家助学贷款政策，这是我国实施科教兴国战略、深化高等教育改革、加速人才培养、加快高等教育发展的一项重大举措。
一、我国国家助学贷款制度的发展历程
国家助学贷款是指贷款人向借款人发放的由中央财政或地方财政贴息，用于借款人本人或其直系亲属、法定被监护人在国内高等学校就读全日制本、专科或研究生所需学杂费和生活费用的贷款。我国国家助学贷款最早出现在1987年。当时，国家教委联合财政部印发了《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》，决定建立学生贷款基金，将主管部门核发给高等院校的教育事业费、国家专项补贴经费和回收的贷款作为基金来源，每人每年申请的最高额为300元，揭开了国家助学贷款的序幕。1997年，上海浦东发展银行面向上海市全日制普通高等院校在校生，推出了银行助学贷款，其资金由银行提供，但数额小，没有形成规模，并且借款人都是以担保方式贷款的学生家长或其监护人，而非学生本人。1999年6月28日国务院办公厅正式批转中国人民银行、教育部、财政部《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》，文件要求从9月1日起，在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、南京、西安等8个城市的普通高校进行国家助学贷款制度试点。以此为起点，国家助学贷款逐渐发展成为政府资助高校贫困家庭学生的主要措施。2000年中央进一步加大工作力度，将国家助学贷款由8个试点城市扩大到全国。并先后发布了《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》、《关于助学贷款管理的若干意见》、《关于国家助学贷款管理的补充意见》等文件，成立国家助学贷款部际协调小组，设立全国学生贷款管理中心，建立国家助学贷款“四定三考核”制度。2001年7月国务院办公厅又转发了中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局《关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》。2002年2月，经国务院同意，中国人民银行、教育部、财政部下发了《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》，通知要求进一步加大工作力度，推进国家助学贷款工作，以确保符合条件的经济困难学生能够及时获得贷款。
我国对大学生经济资助的模式经历了从“免费+人民助学金” 到“助学金+奖学金”，再到设立贷学金和鼓励勤工助学，渐成体系。国家助学贷款的推行，不仅使我国大学生资助体系得到更大的保障支撑， 而且向建立适应市场经济的社会化大学生资助体系迈出了关键的一步。我国自1999年出台国家助学贷款制度以来，受到广大经济困难学生和社会有关方面的普遍欢迎，助学贷款这种有偿资助的模式得到了越来越多大学生的认可，说明助学贷款政策总体上是成功的。然而国家助学贷款政策自实施以来遇到银行积极性不高并且“惜贷”、学生违约率较高等问题，2003年下半年，国家助学贷款出现了下滑现象，面临停顿的危险，助学贷款遭遇“寒冬”。教育部、财政部、中国人民银行、银监会四部门对国家助学贷款政策和机制进行了重大改革，建立了以风险补偿机制为核心的新政策、新机制。 “不让一个贫困生失学”，这是1999年国家助学贷款出台时教育部提出的口号。这句口号点燃了不少贫困生的大学梦，然而据全国学生贷款管理中心的统计数据表明，国家助学贷款在高校实施的四五年中，申请贷款的学生不足贫困学生总数的一半，申请者中只有三分之一的学生真正拿到了钱。在国家助学贷款的发放中最大的问题就是贷款总额的发放尚不能满足贫困学生的实际需要，截至2004年6月底，实际发放贷款52亿元，仅相当于政府原来估计100亿元的一半；我国高校中经济困难学生约占五分之一，总人数达到240万人左右，而截至2004年6月底，只有83万人得到了国家助学贷款；从范围上看，还远远没有覆盖大部分贫困学生，这个问题不解决，将大大影响国家助学贷款工作的进一步展开，也达不到政府推行国家助学贷款的目的。
为了解除困境，为了进一步推进国家助学贷款业务，切实改进和完善国家助学贷款政策，2004年6月，教育部、财政部、中国人民银行和银监会共同制定了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，对国家助学贷款制度设计进行了重大调整，表现在五个方面：第一是学生在校期间将免交贷款利息；第二是还贷期限由原来的4年延长至6年；第三是将招标选择贷款经办银行，而不限于国有商业银行；第四是将加大学生还款的监管力度，违约借款学生的名单将曝光；第五是将建立贷款风险补偿资金。新的政策出台后，情况仍不能令人乐观。2005年2月1日由海南省教育厅、海南银监局等组织的首次高校助学贷款业务招标、开标大会“流产”，中行、农行、建行、工行4家商业银行拒绝为贫困大学生提供助学贷款业务。即便是那些落实了贷款承办银行的省市，有的也只是落实了部分高校，那些省会城市以外的高校、地市所属高校和专私仪高职)院校的助学贷款尚未落实，成为助学贷款的‘老大难”。有些省市迄今只是签订了协议，确定了承办银行，还未开展实质性的贷款发放工作。对许多贫困生来说，助学贷款仍然是“水中月”少镜中花”。2005年3月，中国人民银行和银监会又推出了三项新规定，对国家助学贷款政策进行改革。改革的内容主要是延长了还贷年限，改革了贴息方式，建立了风险补偿机制，增加了改还款计划，同时采用市场招标的方式确定经办银行。2005年8月29 日，教育部在关于国家助学贷款的新闻通报会上点名批评天津、黑龙江等8个省市执行不力，再次引起了公众对国家助学贷款的关注。值得庆幸的事，银监会于2006年9月正式批复同意国家开发银行在全国范围内开展国家助学贷款业务。今后，在高校国家助学贷款出现以下情况时，应当地政府或教育部门要求，国家开发银行可以开展国家助学贷款业务：商业银行不愿介入或中途退出的；商业银行招投标出现流标的；经省级政府或教育部门反映，商业银行助学贷款严重失效的；助学贷款服务存在空白的。根据银监会的批复，今后，无论哪个省国家助学贷款工作只要出现了上述四种情形之一，国家开发银行就可以拾遗补缺。这一消息，对因没有落实经办银行而造成国家助学贷款进展缓慢的地区和高校来说，无疑是振奋人心的。2006年9月，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见的通知》和《国务院办公厅转发教育部财政部人民银行银监会关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》有关精神，财政部和教育部联合颁布了《高等学校毕业生国家助学贷款代偿资助暂行办法》。为建立和完善以国家助学贷款为主体的高等学校经济困难学生资助体系奠定了良好的基础。根据该办法的规定：从2006年起，中央部门所属全日制普通高等学校应届毕业生，自愿到西部地区和艰苦边远地区县级人民政府驻地以下地区（不含县级人民政府驻地）基层单位工作，服务期达到3年以上（含3年）的学生，其在校学习期间的国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息由中央财政代为偿还。2007年7月25日，中国人民银行发布《关于做好家庭经济困难学生助学贷款工作的通知》(银发[2007]241号)，再次重申国家助学贷款工作的重要性。2007年8月13 日，为贯彻落实《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》精神，财政部、教育部、国家开发银行发布《关于在部分地区开展生源地信用助学贷款试点的通知》和《关于要求县级教育行政部门成立学生资助管理中心的紧急通知》》(下文统称为“2007年政策”)，国家生源地信用助学贷款政策正式开始在江苏、湖北、重庆、陕西、甘肃5省市试点。回顾我国助学贷款工作开展以来的历史，在党和国家的高度重视下取得了长足的进步。为引导和鼓励高校毕业生面向中西部地区和艰苦边远地区基层单位就业，根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发【2008】16号）和《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发【2009】3号）有关精神，2009年3月财政部、教育部颁布了《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》，决定自2009年起，对中央部门所属全日制普通高等学校应届毕业生，自愿到中西部地区和艰苦边远地区县以下基层单位工作、服务期达到3年以上（含3年）的学生，实施相应的学费和国家助学贷款代偿。
国家助学贷款是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校贫困家庭学生资助力度所采取的一项重大措施。通过政府的财政性资金注入或支持方式来建立国家助学贷款体制，已成为成熟市场经济国家的普遍做法和经验。在我国，国家助学贷款也已成为对大学生进行资助的主要方式。目前，我国高等学校已经建立起以国家助学贷款为主体，包括奖学金、学生贷款、勤工助学基金、特别困难学生补助和学费减免在内的多元化资助经济困难学生的政策体系。
二、现行国家助学贷款制度存在的诸多缺陷
1、国家助学贷款还款期较短。在2004年6月教育部、财政部、人民银行、银监会出台《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》之前，我国的国家助学贷款规定在毕业后4年内还清，《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》出台后，还款期被延长到6年。尽管我国2007年政策这样规定：“贷款期限原则上按全日制本、专科学制加10年确定，最长不超过14年。学制超过4年或继续攻读研究生学位、第二学士学位的，相应缩短学生毕业后的还贷期限。”这意味着贷款期限的延长，但这仅仅限于生源地信用助学贷款，而且目前只是在江苏、湖北、重庆、陕西、甘肃5省市试点而已。国家助学贷款规定大学生毕业后6年内还清贷款，否则便视为拖欠，这对于很多大学毕业生而言确有相当难度，不是赖账不还，而是无钱可还。从国际比较眼光看，助学贷款的6年还款期限也是较短的，比如美国就规定，学生毕业后六个月开始还款，期限一般为10年，最长的可达30年。
2、国家助学贷款的利率较为单一。现在的国家助学贷款的利率只有一种，不能适应不同学生的不同情况。不同的贷款大学生，有各自不同的情况，有的毕业后工作较为稳定，易于寻找；而有的其工作性质决定了他们必须到处流动，不易寻找，如市场营销专业的学生；有的专业较好，毕业后能找到薪水较高的工作；有的专业较差，毕业后找不到薪水较高的工作甚至有可能失业，这些因素决定了不同的学生在还款意愿、还款能力上都存在着差别，也使得贷款的商业银行面临着不同的风险，有的学生风险较大；有的学生则风险较小，按照贷款的定价方式，风险大的贷款应索取较高的价格，也就是较高的利率，风险低的贷款应索取较低的利率，这样才能适应不同的客户，但当前的国家助学贷款利率只有一种，而且偏低，这就给商业银行带来了很大的风险。
3、国家助学贷款的政策性目标与商业银行的企业化目标难以一致。国家助学贷款本质上是一种政策性贷款，具有保证教育均等、维护高等学校和社会稳定，帮助经济困难学生顺利完成学业的政策性目标，其政治性、社会意义远远高于其他种类的贷款。国家助学贷款的宗旨十分不符合商业银行经营的“安全性、流动陛、效益性”目标，商业银行自身的企业化目标要求银行贷款业务应该追求利益最大化，做到高收益、低风险。国家助学贷款因为贷款个体众多，单笔金额较小，贷款办理、贷款发放、贷款监管、贷款催收等耗费的人力、物力成本较高。从商业银行的角度出发，纯粹以个人信用为担保形式的国家助学贷款，在实施过程中缺少有效的贷款跟踪管理手段和防范手段来规避风险，管理成本较高，贷款风险较大，成为商业银行的高风险贷款项目。对于银行方面来说，一些毕业生还贷不积极，甚至有毕业生恶意拒付贷款的现象，不仅影响到银行方面给学生发放贷款的积极性，而且影响到助学贷款的发放额度，使以后的贫困学生无钱上学，由此形成了恶性循环。由于目前我国社会金融环境的不成熟，学生还贷意识的薄弱，商业银行在参与国家助学贷款工作之初，就不可避免地承担了贷款风险，国家助学贷款的安全性和收益性都难以满足商业银行的成本收益配比原则和利益最大化原则。这种政策性的贷款落实在商业贷款性质上，不可避免地出现贷款委托人(政府)的政策性目标与代理人(银行)商业目标之间的矛盾。助学贷款的风险本身就不是一种商业性金融风险，而是一种社会风险。国家助学贷款按理说是由政府主导，银行、教育行政部门与高校共同操作的，政府在其中承担的是有限责任。可事实上，国家的责任在隐退，学校成为银行与学生借贷关系的介绍人或者担保人，银行与学生面对面借贷，银行为了避免风险只能打借方的主意。由国家助学贷款转变为银行助学贷款，多方互赢成为双方互输。
4、国家助学贷款的发放对象和发放额度标准模糊。我国的国家助学贷款制度实施八年来，到目前为止，尚没有一个具体、明确的发放标准，使得各地的执行尺度不一，造成混乱。国家助学贷款只规定要发放给那些“经济确实困难”的学生，没有一个量化的标准，这使得商业银行在发放时不好掌握。由于国家助学贷款是一种条件比较优惠的贷款，因此，许多家庭条件并不是很差的学生也提出了申请，这就使得商业银行在审核时遇到很大的困难，究竟什么才算“经济确实困难”的情况呢，而且由于我国经济发展存在着地域性差异，在东部发达地区算经济困难到了西部不发达地区可能就不能算是经济困难了，这种东西部的差异又该如何换算呢？这些都缺乏进一步的细化，也造成了国家助学贷款发放中的一些混乱。我国的国家助学贷款在发放额度方面同样没有一个明确、具体的规定，各地在执行中一般是每年提供6000元的贷款，这也存在着一定的弊端。首先，各地高校学费、食宿费水平不一，全国普遍执行6000元的统一标准不尽合理，在经济不发达地区高校就读的学生可能足够，但经济较为发达地区的学生可能连学费都不够。
5、国家助学贷款的发放严重不均衡。（1）国家助学贷款在投入的地区结构上不平衡。从全国范围看,中部、东部沿海经济发达地区的助学贷款发展很快,而西部一些经济不发达地区的助学贷款业务进展缓慢。同一省内不同地区的助学贷款业务的发展及资助力度差异也很大。（2）不同银行发放的国家助学贷款数量差别较大，很不平衡。《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》出台之前，四大国有商业银行是中央财政贴息的国家助学贷款发放的指定银行，因此在国家助学贷款的发放中占据了最主要的地位，其他股份制商业银行所占份额则很小；在四大国有商业银行内部，工商银行由于最早被国务院选定开办此项业务，开办此项业务时间最长，因此在四大银行中所占比重最大，其他三家银行所占份额相对较少一些。不仅全国存在银行间国家助学贷款发放不平衡的问题,省际国家助学贷款也存在这样的问题。这种国家和省际范围内存在的银行间国家助学贷款发放极度不平衡，严重影响了助学贷款发放面的进一步扩大。（3）中央部属院校和各省的地方院校在国家助学贷款的投入分配上也存在着一定的比例不合理。从学校方面来看，教育部部属高校尤其是一些名牌大学获得国家助学贷款的份额较多，而地方高校则获得较少。地方高校申请贷款学生是部属高校申请贷款学生人数的2.5 倍，实际发放贷款金额地方高校仅为部属高校的1.6 倍，而从实际支付的贴息金额来看，两者几乎没有太大的差别。（4）国家助学贷款在投入的专业结构上不均衡。一些名校、综合类院校、学生就业状况好的院校较为容易获得助学贷款，而农、林、石油、矿业、师范、航海类等院校，助学贷款的实际发生额非常低。热门专业学生所获贷款较多，一般专业和冷门专业学生所获贷款较少，这些情况也容易理解，名牌大学、热门专业的学生就业前景好，预期收入高，还款能力自然也高，而一般院校、冷门专业的学生就业前景不好，还款能力差一些，自然银行就会青睐于前者了。
6、贷款贴息贴息政策存在着一定的矛盾。我国现行的国家助学贷款政策规定：中央部门所属院校的国家助学贷款贴息由中央财政负责；地方院校的国家助学贷款贴息由地方财政负责。这样就给地方财政留下了很大的发挥空间，经济比较发达的地区可能压力不大，而那些经济比较落后的中西部地区呢，由于地方财政十分紧张，很多地方都是“吃饭财政”，仅能维持当地的日常开支而已，哪里还有多余的经费用于国家助学贷款的贴息呢？而正是这些地区由于经济落后，人民收入水平比较低，反而更加需要国家助学贷款上的贴息补贴，这就存在着这样的矛盾现象：经济比较发达的东部地区因学生家境普遍较好从而对国家助学贷款相对需求较小，而地方财政实力较强，从而财政贴息压力较小；经济比较落后的中西部地区因学生家境普遍较差从而对国家助学贷款相对需求较大，然而地方财政实力却较弱，从而财政贴息压力反而较大。这种矛盾现象必然影响着国家助学贷款的发放。
7、风险补偿机制不完备。2004年6月教育部、财政部、人民银行、银监会出台了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，建立了国家助学贷款风险补偿机制。其内容是：为鼓励银行积极开展国家助学贷款业务，按照“风险分担”原则，建立国家助学贷款风险补偿机制。试图从建立机制层面上去解决助学贷款难题。根据补偿机制，由财政和普通高校各出一半作为国家助学贷款风险补偿专项资金，各级国家助学贷款管理中心在确认经办银行年度贷款实际发放额后，将风险补偿资金统一支付给经办银行。这种风险补偿机制的实质是由财政和高校对经办银行因贷款发生坏帐造成的损失进行一定的经济补偿，但这种规定存在着一定的问题，由财政来进行补偿理所当然，因为作为一种政策性贷款，本来就是一种半公共产品，需要政府财政资金的补贴，其他的政策性贷款也都是政府财政资金补贴的；由高校来进行补偿则不太适宜，高校不是政府部门，也不是公共机构，不适宜承担这种政策性贷款的补贴，学生毕业后，高校也无法控制和影响他们还款，却要为他们拖欠还款承担责任，这是不公平的，而且高校本身经费就十分紧张，每年还要拿出这么一部分学费收入来，也在一定程度上影响了其自身的发展。
1、商业银行：转变观念，以“方便贷款、防范风险”为原则，积极拓展国家助学贷款业务。（1）转变观念。大学生的助学贷款不是单纯的商业行为，助学贷款“足运用金融手段支持教育，资助经济困难学生完成学业”。银行应认识到,由商业银行发放助学贷款只是短期的应急之举，是为了缓解财政压力而小得已采取的措施，因此，银行应本着对国家对人民负责的态度主动承担起这项工作。(2)实行助学贷款归还优惠政策。从国外的情况来看，各国的助学贷款政策都规定了助学贷款归还优惠政策，即提前还款或从事某些特定行业的工作，将给予贷款人减免贷款、延期偿还贷款的优惠，如日本的助学贷款规定：凡贷款人毕业后从事教育工作者，可以免偿贷款金额；美国的助学贷款规定：毕业后加入军队、到特定的公立中小学任教可以减少或免除贷款，参加社区服务（如扫盲）也可以减少还贷金额。而在我国的国家助学贷款政策中却没有太多相应的减免规定，笔者认为：我国也应制定类似的规定，一方面可以进行某些宏观调控，满足某些行业人才需求的不足；另一方面也可以减轻部分大学生的还贷压力，获得综合的社会效益。（3）尽可能的细化助学贷款的种类、标准，适应不同学生的不同情况。要改变当前这种助学贷款品种少，结构单一的情况，因为不同的学生在家庭背景、专业、就业前途方面情况都不尽相同，这就需要各不相同的贷款品种，而不是千篇一律。例如目前的国家助学贷款都是针对学生而设计的，可考虑借鉴美国联邦父母贷款的经验，推出并推广针对学生父母的国家助学贷款，实际上，我国已经存在类似的这种贷款，即已在部分地区出现的生源地助学贷款，但是仍属于商业性助学贷款的范围，条件也比较苛刻，一般需要担保和抵押，今后可将其纳入国家助学贷款的范围，同样由财政贴息，并在全国范围内推广开来。我们认为，与对学生的贷款相比，对学生父母的贷款具有以下几个方面的优点：一是与贷款学生相比，贷款学生父母的流动性较小，一般不会发生象贷款学生毕业后无处寻找这种现象，降低了贷款拖欠不还的可能性；二是此种贷款应由学生家庭所在地商业银行发放，与学校所在地商业银行相比，他们能够更充分的占有信息，对学生家庭的经济情况更容易了解一些，这就增强了收回贷款的可能性。（4）实行差别性的利率和补贴政策。美国从多元资助理念出发，设置了包括助学金、贷学金、工读计划、奖学金等范围广泛的资助项目，进而根据资助申请人的经济情况形成了各种资助相瓦搭配的“资助包”制度(Financial Aid Package)，适应了范围广泛的学生群体的需要。特别是在助学贷款方面，按照优惠水平不同，划分为若干利率水平不同的贷款品种，满足了从贫困生到中等收入学生范围内不同群体的需要。对最贫困的学生，采用部分直接资助(如助学金、社会捐助、助学就业等)及部分贷款的方法，同时对最贫困学生的助学贷款实行市场利率下的全额担保或全额利率补贴；对次贫学生(界于最贫困群体和中等收入群体之间的群体)实行市场利率下的部分担保或部分补贴的现行政策；对非贫困的学生，采取限制实行基准利率，不加补贴或担保的政策，形成了分层次、分等级、分种类的国家助学贷款格局。这种资助制度通过规范合理的配置，使每个学生都能获得与其困难程度相称的经济资助，较之目前我国实行的对所有借款学生无差别的利率和补贴政策．更加公平和科学，值得借鉴。（5）把生源地贷款纳人国家助学贷款范畴。鉴于借款学生毕业后流动性大的特点，应鼓励商业银行积极开办生源地贷款，直接面对学生家长发放，这样做一是可以及时就地解决贫困学生的入学困难；二是生源地学生相对分散，避免出现就学地商业银行人手不足问题；三是学生家庭居住地比较固定，借款人家庭经济收入及其子女毕业后去向容易掌握，因此，便于银行控制贷款风险。大力开展生源地信用贷款，创新信贷产品，推动商业性助学贷款业务开展，满足高等学校学生的助学贷款需求。申请生源地贷款的大学生，在户籍所在地的金融机构办理手续，学生和家长为共同借款人，在校期间的贷款利息由财政全额贴息，从贷款到还款最长可达l4年。生源地贷款是比较符合金融属性、具有商业可持续发展的一个国家助学贷款品种，在身份认定、信用约束等方面优势突出，是国家助学贷款的有机组成部分。(6)简化贷款手续，加大信贷力度。银行应认真研究助学贷款这一新生事物的特殊眭，不要以抬高助学贷款门槛来防范贷款风险，而要从贷款运行机制上考虑更科学地控制风险。在借贷程序方面，要科学设计贷款申请表，借款合同，还款确认书等文本，尽量简化贷款手续，从而加大信贷力度。
2、高等院校：充分认识国家助学贷款的重要性，架起银行与学生间的桥梁。高校作为高等教育的受益者，根据“风险受益理论”，同样有义务成为国家助学贷款的成本分担者。国家助学贷款的实施为高校的持续发展和建设提供了保障，而高校在国家助学贷款工作中具有重要的管理职责，尤其是前期的资格审查、贷款的使用、毕业生毕业去向环节中处于信息的优势地位，即其收集、掌握信息的成本相对较低。由此，高校应首先充分认识国家助学贷款开展的重要性和紧迫性，本着对国家、学生高度负责的态度，在这些环节中主动承担起自己的责任。(1)高校应加强宣传和引导工作，增强学生的贷款意识和还款意识。一方面，高校要通过各种途径树立学生正确的借贷观念，可以通过讲座或开设选修课，进行系统的金融借贷知识教育，让学生接受新观念和新信息。另一方面，高校要加强学生的诚信教育，学校在国家助学贷款政策的实施中更为实际的工作还在于进一步加强贷款学生的诚信教育和感恩教育，让他们清楚地了解借贷人的权利和义务以及拖欠的后果。要诚信教育作为大学生人文素质教育的一项重要内容来抓，要让学生明白，个人信用不仅是一种道德品质，更是一种宝贵的无形资产。借款学生如能遵守合同按时足额还款，那么他就拥有了第一笔良好的信用记录。大学生的诚信教育和感恩教育可以讲座、社会公益活动等形式进行，让学生愿意参与，并且确实获得感知。(2)高校应协助银行做好国家助学贷款的管理工作。高校要积极配合银行开展助学贷款发放工作:联系、介绍银行；集中推荐贷款申请；根据银行要求了解贷款人有关情况；建立、更新和管理贷款人的有效联系方式等有关信用档案，并在学生毕业后将其离校后的有效信息及时提供给相关银行。特别是对于就学地贷款，高校有责任利用高等院校毕业生学历查询系统，收集国家助学贷款借款学生的有关信息，及时向贷款银行提供，或接受贷款银行对学生个人情况的查询。高校全面参与国家助学贷款的管理,可以克服银行在后续管理上存在的严重“脱节”的问题，有效防范和控制风险。(3)高校要对原有贫困生资助体系进行整合，使助学贷款发挥应有的作用。学校要完善资助工作的规章制度，对原有的各种资助形式进行整合，建立一套较为完善的以助学贷款为主体的资助体系。要充分发挥奖、贷、困、补、减的相互作用，从多方面解决好贫困生交不起学费的问题，不能视国家助学贷款为唯一途径。
3、贷款学生：提高自身素质，积极还贷，诚信做人。贷款学生作为国家助学贷款的直接受益者，从产生助学贷款申请想法到最终获得贷款，需要付出的成本也是相当高昂的。国家助学贷款之所以采取无需经济担保的形式，主要是考虑大学生整体素质较高。大学生是国家助学贷款的借款方，是通过这项制度完成学业的受益者。大学生应该认识到自己所欠的款并不是国有商业银行的钱，而是存款人的钱，他们可能是普通老百姓，甚至是街头辛苦的小商贩。同时也要意识到由于自己的欠款将会导致更多的贫困生贷不到款，从而阻滞国家助学贷款的顺利实施。要不断强化个人信用意识，培养自己健全的人格，学生要把贷款上学，当作体验自尊、锻炼自立能力、培养优秀品德、考验个人信用的一个好机会，自觉在各个工作环节中主动向银行学校提供完全的、真实的个人信息，以利于银行开展贷款工作，同时学生要本着对国家、对自己负责的精神将国家助学贷款真正用到学习上，更加努力地学习，掌握更多的本领，培养自己的综合素质，提高自身人力资源质量从而毕业后能找到一份好工作，为以后还贷提供坚实的基础。贷款到期后，应积极还贷。随着市场经济的发展，社会各项规章制度的完善，一个人的信用记录是十分重要的，要珍惜和爱护个人的信用历史，保持良好的信用记录，这对于他们在以后的人生道路上继续经济和社会活动都是十分重要的。
4、政府机构：多方努力，不断完善国家助学贷款政策和制度。资助贫困大学生完成学业具有很强的政策性和社会公益性，防范和化解国家助学贷款的风险的主体应当是政府。国家助学贷款是保障高等教育公平、高等教育的社会阶层流动功能的金融产品，其产生的社会效益是公共产品。高等教育公平、高等教育的社会阶层流动功能使社会福利增加，每个人消费社会福利不会导致别人对其消费的减少，同时无法阻止人们对社会福利的消费。由于国家助学贷款产生的社会效益的非竞争性，其消费的边际成本为零，所以说助学贷款是不可能完全由市场提供的。助学贷款高风险性是其产生社会效益的成本的一部分，对其承担的主体应该是政府。银行作为资金的提供者，具有一定的预期收益，也应该按一定比例承担风险。高校作为社会机构组织，有责任和义务帮助弱势群体，但不应该承担助学贷款的风险，其责任主要是利用自身职能的优势进行诚信教育，提供申请贷款学生的信息和贷款毕业生信息。为此，政府要确实负担起助学贷款风险承担的主体责任，不能将这种责任转嫁给学校、银行。
政府在国家助学贷款中理应为人们的公共利益的最大化承担责任，并有必要明确自身及参与各方的职责，采取财政、立法以及社会保障的方式，保障国家助学贷款目标的实现。让每一个考上大学的学生顺利完成学业是政府的承诺，重要的是具有社会性、公益性的教育属于公共事务，面对作为公共事务的教育，政府必须履行公共事务提供和管理的重要职责，因为只有政府能够承担和履行这样的职责。
政府部门应分工合作，各负其责，在各自的业务范围内做好自己的工作。财政部门一是应继续安排好各项贴息资金，保证贴息资金足额、及时的拨付到位；二是建立由国家财政拨发和社会捐赠支撑的担保基金会，转嫁银行风险。既然是国家政策性助学贷款，让银行单方面承担风险是不合理的。和商业银行相比，政府在追讨违约欠款方面也具备更多的优势。由政府出面给贫困生贷款做担保，承担拖欠风险，解除了商业银行的后顾之忧，更利于助学贷款的健康、可持续发展。三是完善国家助学贷款代偿制度。认真落实《高等学校毕业生学费和国家助学贷款代偿暂行办法》，对获得助学贷款学生毕业后两年内找不到固定工作，经审核确实无能力偿还助学贷款的实行国家代偿制度，以减轻学生压力，降低助学贷款违约率。
政府要创新国家助学贷款机构设置，建立政策性的中国教育投资银行。为了使国家助学贷款能够更好地发挥政策性作用，政府要创建一个以中国教育银行为主体、商业银行为辅的共同参与的银行贷款体系以及政府部门管理与政策性银行和商业银行运作相结合的“多层次、多渠道、多方式”以及“担保和非担保、贴息和非贴息、市场与非市场运作互相补充”的教育金融框架，能较好地解决国家助学贷款开展过程中的政策性贷款商业化运作的矛盾。中国教育投资银行应该是由政府发起组织的，以国家信用为基础，它不以赢利为目的，而以增进社会公共利益为宗旨，具有政策性与金融性的双重特征，是执行国家产业政策和区域政策在特定领域从事资金融通的特殊金融机构。
教育行政管理部门应做好国家助学贷款的宏观管理、统计分析以及综合协调工作。另外，教育部门还应和民政部门一起，制定经济困难学生的衡量标准，建立识别机制。今后应由各地结合本地区的实际情况，制定适合本地区的经济困难学生标准，提供给经办国家助学贷款的商业银行参照，这个工作可放到省一级来做。需要指出的是：这个衡量标准既不能过松，也不能过紧。过松会导致国家助学贷款的申请人数增多，会出现许多家庭经济条件并不差的学生“搭便车”现象，一方面使经办银行不堪重负，另一方面贴息的中央及地方财政也不可能长期承受；过紧则会导致有一部分经济困难的大学生无法申请到国家助学贷款，又背离了设立国家助学贷款的初衷。
中国人民银行应做好国家助学贷款发放的监管与协调，信贷政策的窗口指导等工作。例如助学贷款利率区间的确定，操作程序的规范等等。中国人民银行应加快、加强对建立个人信用体系的规划、指导，促使具有规范性、权威性的个人信用体系的出台，从而审查为贷款提供必要的信用资料。政府要利用我国第二代居民身份证的换证工作，逐步为公民配备其身份证相一致的社会保障号码，并将银行卡信息系统和支付检测系统、人口管理系统联网，带动整个社会个人信用制度的建立。
另外，政府要尽快完善国家助学贷款的法律制度，用法律法规来规范国家助学贷款。美国国会为助学贷款制定了法律和法定程序，联邦教育部门为银行和相关利益群体制定了许多管理和降低违约率的办法，各州教育部门制定了相应的具体法律法规，贷款人、借款人和担保人（政府或家庭成员）都必须严格履行回收和偿还的法定义务，这都值得我国借鉴。我国国家助学贷款自实行以来一直没有保证其实施的配套法律。国家助学贷款政策进行过数次调整，各方面的运行已日趋协调，因此，国家助学贷款立法的条件也已经基本成熟，今后在通过充分调查研究专家论证的基础上，争取由全国人大常委会通过《国家助学贷款法》或国务院通过《实施条例》，对助学贷款的原则、主体、资金来源、偿还方式和期限、操作办法、违约责任等问题作出明确规定，以法律形式规范国家助学贷款。除了一部集中的、统一的《国家助学贷款法》以外，要保证国家助学贷款的顺利发放、回收，还需要相关配套法律的出台，主要是信用建设方面的法律，即个人信用系统建设立法。这主要是因为我国的国家助学贷款是完全的信用贷款，没有任何抵押，而信用贷款完全靠借款人的信用做保证，风险较大，从已到期的助学贷款还贷情况来看，还贷很不理想，而要防止和控制这种情况，就需要在信用建设上采取一些措施，也就需要信用建设立法。制定和完善国家助学贷款相关的法律法规，使助学贷款的保障有法可依，以保证这项业务快速健康发展。
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