全球面临国际大规模“圈地运动”的严重威胁地方公众利益不保
陈绪国
最近，来自联合国电台报道，自2004年以来，全球有250万公顷土地被来自外国的投资者收购，这种趋势还会进一步上升。
针对近年来在发展中国家不断上升的外国土地收购现象，两个联合国机构委托进行了一项调查。结果显示，一些土地收购交易缺乏透明度，存在法律漏洞，会导致当地公众的权益受损。
联合国粮农组织和国际农业发展基金委托国际环境和发展学会对在非洲、拉丁美洲、中亚和东南亚不断上升的外国土地收购现象进行了研究，得出以上统计资料和研究成果。
粮农组织官员保罗-马修（Paul Mathieu）指出，大规模的土地收购通常由希望确保粮食的投资国进行，能够给出售土地的国家和地区带来许多机会，包括农产品销售渠道有保障、增加就业、基础设施获得投资和农业生产力提高等，但与此同时许多国家缺乏恰当机制保护当地的公众利益。
马修说：“在非洲，土地收购中的主要风险在于大部分被收购的土地上有人。尽管有的地区人口密集度较低，但是这些土地上居住有人，需要就土地收购对这些人造成的影响进行关注。”
粮农组织指出，土地收购合同的谈判往往缺乏透明度和检查，导致当地人的公共利益得不到最大限度地保护；对当地人的土地权利缺乏保障、对收购者使用土地的要求规定模糊以及立法漏洞等会导致当地人的利益受损。
报告呼吁保障农村社区的土地权利，让当地人参与土地收购合同的谈判，只有事先获得当地人在自由和充分信息基础上表示的同意，才能进行收购[1]。
联合国电台对华广播，没有点中国的名，大概是为了照顾中国人的情面。
国际金融机构在全球进行声势浩大的“圈地运动”由来已久，宋鸿兵编著的《货币战争》一书中曾披露“被国际银行家圈出的发展中国家的‘生态土地’遍布拉丁美洲、非洲和亚洲，总面积多达5000万平方公里，相当于五个中国的面积，占地球陆地面积的30%！”[2]
“圈地运动”是全世界受资本侵略的历史顽症。早在十四、十五世纪，从英国兴起遍布西欧的“羊吃人”的“圈地运动”，是西欧新兴资产阶级和新的封建贵族使用暴力剥夺农民土地的血腥历史。马克思说：“对这一时代来说，货币是一切权力的权力。因而，把耕地变为牧羊场就成了他们的口号”（《马克思恩格斯全集》第23卷第786页）。由于世界市场的扩大，英国毛纺织业蓬勃发展，引起羊毛价格不断上涨，资产阶级化的新贵族为了牟取暴利，进而大规模圈占农民的公有地，或自己经营牧场，或出租给农业资本家。在权力暴力和货币暴力的进攻下，甚至连教会地产上的世袭佃农也同样遭殃。残暴的将农民的住房拆除，将农民赶走，将土地圈占，把村庄毁坏。“圈地运动”持续四百年之久。这是一部充满残杀、奴役和血腥镇压的历史。“圈地运动”，它是用血与火的文字载入编年史的。
中国改革开放以后，从沿海地区到中西部地区，在全国进行了轰轰烈烈的“圈地运动”。始作俑者，包括了国内的财团和外国的投资者。其踪影，遍布全国每一个城镇，以及广大乡村。在这整个过程中，从中央到地方，陆续出台了大量的土地法律法规和政策、规章，特别强调耕地面积保护政策和保护农民群众的权益。尽管如此，全国各地屡次出现违法批地、违法用地、违法圈地、截留土地收益和损害农民群众利益的案件。全国农村八成以上上访事件，不是冲着转让土地而来，就是冲着拆迁房屋而来。正如联合国粮农组织报告所警告的那样“一些土地收购交易缺乏透明度，存在法律漏洞，会导致当地公众的权益受损”，“缺乏恰当机制保护当地的公众利益”，并郑重告诫“需要就土地收购对这些人造成的影响进行关注”，“让当地人参与土地收购合同的谈判”。
我国自1984年开始的全国土地利用现状调查，到1996年全部完成，并将数据统一到
2004年10月下旬，新闻媒体报道了中国十大豪宅及价格（最高价）是：上海紫园1.3亿/套，上海檀宫8000万/套，北京碧海方舟3800万/套，北京爵世.玖瑰园三期3750万/套，武汉F。天下3500万/套，深圳丰山海景3150万/套，广州汇景新城2500万/套，北京亚澜湾2300万/套，北京紫玉山庄2069万/套，北京碧水庄园三期1770万/套。与此构成鲜明对照，低收入困难老百姓“住房难”与就学难、就医难成了老百姓头上的“三座大山”，而以“住房难”为甚。
至1996年底，全国已有各类开发区4210个，其中省级以下3082个，有73.2%属于滥设的开发区。开发区的土地绝大多数是通过征用的形式获得，而开发区的许多企业用地很难与严格的公共利益用地挂上钩。一项研究表明，某省11个县1992年的200个最大用地项目中，属于公益事业的仅有42项，仅占21%，属政府机关的10项，占5%，而以盈利为目的的公司、企业148项，占74%。其中，房地产项目35项，占18%。（曲福田著《土地行政学》，江苏人民出版社1997年版）这些事例，早就证明了国家征地，大多数不是单纯为了“公共利益”的需要，是为了经济建设、商业利益的需要而作出的征地措施。
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国土资源部2005年对16个城市进行卫星遥感测量，发现违法用地宗数占新增建设用地总数的近60%，面积占近50%，个别地方甚至高达90%。从2006年初步摸底情况来看，这一势头还在上升。尽管经过长达3年的治理整顿，土地的“闸门”并没能真正把住。我相信这种情况还会持续下去。由于土地所有权二元化非常模糊，多头分权，多头管理，加上地方保护主义、“土地财政”歪风的影响，不惜一切代价地疯狂圈地、占地，摆脱中央领导、统一规划，拼命地开发房地产，有章不循，有禁不止。
2002至2005年，全国出让土地分别为：12.42、19.36、18.15、16.32万公倾，其中招拍挂出让土地分别为1.81万、5.19万、5.24万、5.72万公倾，招拍挂出让面积占出让总面积的比例分别为14.5%、26.81%、28.8%和35.06%。直至2005年，在全国土地交易中，公开出让仅仅占据1/3。
为了加强土地稽查管理，国务院于2006年9月份任命国土资源部长孙文盛为国土总督察，副部长李元任国土副总督察，甘藏春任国土专职副总督察。各地媒体称之为“中央打响土地保卫战”。
国土资源部执法监察局局长张新宝表示，新土地管理法实施7年中，即1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩。违法批地、用地的新特点，是“以租代征”，截留土地收益据为己有。
2006年6月，国家审计署审计长李金华向全国人大所做的审计报告显示，在对全国6个省（市）所属87个开发区的审计中发现，其中60个违规低价出让土地，共少收土地出让金55.65亿元。而全国大大小小的开发区，全国至少有20000多个。近几年审计结果显示，全国违规资金项目最大宗数是土地出让金。
远的不讲，仅从2006年“土地廉政风暴”挖出的土地大硕鼠来讲，已经是可见一斑了。初步查出涉案嫌疑人员有：安徽省副省长何闽旭，安庆地区11名县处级干部，福州市前任规划局局长姜燕生，福州市园林局局长王廷杰、福州市国土局局长王炳毅，仑山区委书记张兴森，福建原省委宣传部部长荆福生于上年
据报道，我国许多城市的房地产收入，占到年财政收入的30%以上，有的甚至占到50%以上，还有的占到90%以上。这是一笔巨大的进项数字。按照2006年6月底重新核实的资料，我国2005年的GDP总量达183085亿元，如果即使按房地产的GDP占总数的30%，就有54925.5亿元属于房地产收入的了。分摊到全国13亿人民头上，每人平均约有4000多元。
据全国人大常委会副委员长盛华仁2006年8月份提供的数据（可能是不完全统计），1998年地方政府卖地收入为97亿元，2001年到2003年这个数字跃进到了9100亿元。几年累计下来，有几万亿元沉淀在地方公共财政之外循环。又据2006年出版的《中国税务年鉴》显示，2005年中国房地产税务收入1798亿元，比2004年增长31%。共占全国总税收的比例从2004年的5.78%提高到5.82%。近三年来，中国各地房屋价格不断上涨，房地产行业税收总额比例是不断呈现负增长，2003年的增长是48%，2004年是46%，2005年是31%。尽管地方政府收入可观，可是，国家财政收入的漏洞仍然很大。全国绝大多数居民并没有因此得到实惠。连被征地和拆迁的居民，也感到补偿太低，很不满意。往小处说，是政府的分配制度缺位、农村收益分配不到位；往大处讲，是社会公共品的缺乏所致。
中国的许多新型农村“成也土地，败也土地”。中国的许多亿万富豪、贪官污吏，也是“成也土地，败也土地”。几年前，厦门的“远华大案”，涉案土地达200多万平方米；而在香港廉署发起的“峨嵋”行动中落马的“地产大王”更是如此。其中，富以12亿身价排名2000年香港50大上市公司的富豪钱永伟，手中掌握的土地达数百万平方米，“上海首富”周正毅号称储备土地963万平方米。
许多地方“吃饭靠财政，发展靠土地”，考核、晋级、招商引资、发奖金、发红包直接与转让土地“挂钩”。而土地所有权二元化，大大方便了某些弄权人物以权谋私。成为他们升官发财的敲门砖。
国务院发展研究中心经济白皮书《2003—2004经济形势与展望》指出：“现在农民上访中有60%与土地有关，其中30%又跟征地有关。征地问题已经成为农村很尖锐的矛盾。1987—2001年全国征用耕地2400万亩，因为征地有3400万农民失去土地。现在一些地方政府的口号是‘吃饭靠财政，发展靠土地’。现在国家每征1亩地，铁路、公路给农民推动的补偿是5000～8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2万～3万元，发达地区是3万～5万元（作者注：国家对以上补偿标准，2007年后已经作出了上调，请注意更新资料），而且这些钱不是直接补偿给农民本人，征地款到村后如何分配又是一个很尖锐的问题。现行的征地制度有三个问题，第一是征地范围过宽，很多征地不是为了公共利益，比如搞房地产；第二是对于农民的补偿太低；第三是对失地农民的安置问题，现在采取‘一脚踢’的办法，一次性给予补偿金之后就不再管了。在一些城乡结合部，出现了所谓的‘四无农民’，即‘种田无地，就业无岗，社保无份，告状无门’。因此，应当根据实际需要，加快步伐，在政策、体制、法律上加大力度，尽快制止侵犯农民权益的现象。”
市场经济改革以来，为了实现地方利益最大化、部门利益最大化和企业利益最大化，往往采取“一脚踢”的办法，失地农民很受伤。而“土地财政”给当地的GDP甚至利润高达30%～90%。随着各级地方政府对于中央解决农村“四无现象”政策的落实，有的地方较快改观，但也有的地方政府拖而不决。
自从2005年以来，笔者潜心研究土地物权学与土地社会学，写下的书稿与文章不下100万字。其中，有些理论具有前瞻性和批判性，虽然其中有的与主流理论有龃龉，却也不乏真知灼见。许多意见与联合国粮农组织的观点不谋而合。
自古以来，关于土地所有权、土地地产所有权、地产权、土地用益物权、土地用益权、土地使用权、土地享用权和土地利用权、土地作用权等一系列物权错综复杂，是所有物权体系中最为复杂的物权，因此自古以来争议不断，权利混乱和权利滥用现象最为严重。
笔者去年在网上发表了《0888解放地奴宣言》，呼吁世界各国正视土地资源，运用土地所有权的三大定律来建立一套公平公正的地权体制和物权体系，呼吁各国一定要走土地所有权国有化道路。
联合国粮农组织的研究很有代表性，很有现实意义。关键在于各国各地政府要正视联合国的警告，要始终不渝地带头廉洁自律，要始终不渝地把保护公众的利益放在第一位，同时警惕货币帝国主义对于本国土地资源的疯狂掠夺，认真处理好经济发展与保卫国土、保护公众利益的关系。
认真处理好经济发展与保卫国土、保护公众利益的关系，这是联合国组织的百年大计、千年大计，同时也是每一个国家和地区的百年大计、千年大计！
注：
[1]联合国电台《联合国报告：大规模外国土地收购会损害地方公众的利益》，记者黄莉玲报道。http://www.unmultimedia.org/radio/chinese/
[2]宋鸿兵《货币战争》第197页。中信出版社2007年6月第一版。
相关链接：
价值中国网陈绪国个人网站
《0888解放地奴宣言》
《论土地所有权国有化新原理与物权法律实务》
《土地改革改革与土地所有权的三大定律》
《土地权利的权能结构与农地改革的现代法理支撑》
《土地改革土地战争与秘密武器》
《当代物权法百科小辞典》：5地产与房产基本物权；6土地所有权；7土地所有权二元化；8土地所有权国有化；9土地所有权的三大定理；10土地所有权的三大定律；11土地统辖权；12地产权；13地产所有权；14土地利用权；15土地作用权；18土地所有权国有制的十大基本原理；20人民公社土地所有制；21自留地使用权；22自留山使用权；23宅基地使用权。
字数：6988字
中国古代最大规模“圈地运动”，当属明朝。从明太祖朱元璋开始（1368年），直到明孝宗（1488年），持续120年以上，中间由“公圈”演变为“私圈”，是一个渐进过程。
明朝实行卫所制度，建黄册（户口册），鱼鳞册（土地册）。明初规定，无主荒地可听民开垦，以为永业；凡还乡复业者可免税三年。还下令，山东、河南、河北、陕西各处从洪武二十七年（1394年）起，新开荒地，“永不起科”。除垦荒外，明政府又大兴屯田，分为民屯、军屯、商屯。其中，由政府组织民户屯垦者为民屯，军队屯田自养者为军屯，商人雇人在边地屯田者为商屯。军屯和民屯土地总额达八十九万余顷。据《明会典》统计，1393年（洪武二十六年），全国垦田面积为八百五十万七千余顷，比元末增长了四倍，同时为清代（1840年以前）所不及。
明律保护皇帝和皇族、贵戚、宦官占有大量田庄和名目众多的官田。“田多田少，一听民自为而已”（薛永升《唐明律合篇》卷十三上）至英宗天顺七年（1463年）鱼鳞册上只剩下四百余万顷，减少了一半多。实际上耕地并未减少，“非拨给官府，则欺隐于滑民”。据孝宗时统计，皇室、贵族、官僚、宦官所占有的土地，为全国的七分之一。民屯、军屯的土地，都是集体的土地，结果被官僚地主所霸占。