一、我国当前出口骗税的主要特点

 

出口退税作为一种与间接税制有着必然关联的税收政策,在发挥中性税收作用和推动我国外向型经济的发展方面,已经并正在起着重要的作用。但是,由于出口骗税的存在,不但造成了国家税款的巨额损失，弱化了出口退税的杠杆作用, 而且严重影响国民经济的正常运行，扰乱正常的经贸秩序，妨碍税收法制的正确贯彻实施，损害了我国税收管理的国际形象。 当前在出口骗税的手段上，主要有以下几个特点：

1.骗税环节扩散化。如果说骗税早期还存在“敏感货源地”、“敏感行业”、“敏感口岸”的概念的话，那么现在逐渐形成“遍地开花”的趋势。在沿海地区骗税猖獗的局面得到逐步扭转后，内陆各省的偷骗税活动开始增加，形成骗税活动向内陆蔓延的趋势。

2.骗税单证“合法”化。以前骗税分子大多通过伪造或涂改退税凭证来骗取出口退税，现在骗税分子申报退税的单证大多数是通过非法手段从执法部门套取的票面真实而内容虚假的单证。如通过人为控制出口报关单的票面出口金额，规避海关出口查验监管，套取表面真实而实质虚假的报关单。

3.骗税手段隐蔽化。目前,骗税分子做案环节已由骗税初期的最后环节转移到上一个或更前一个环节。主要表现在:

一是专用发票作假环节前移。目前，骗税分子增值税发票的作假，大多己原来的主要在退税申报环节作假，改为在货物生产及征税环节做文章。 同时，骗税分子为增加税务部门的稽核难度，大多为虚假供货企业编造地域广泛的多渠道进货假象，利用“洗票”等手段，先使用伪造的虚假发票作为商贸企业的进项抵扣，商贸企业再开具票面真实内容虚假的发票给出口供货企业，后者再以同样方式虚开发票给出口企业用于骗取出口退税。

二是征税环节作假前移。以往骗税分子大多在退税申报环节采取伪造、涂改专用税票等手段骗取退税，随着税务部门管理措施的加强，目前骗税分子往往采取通过少缴税或先征后返、即征即退等手段套取专用发票后达到其骗税的目的。另外，随着生产企业出口货物免、抵、退税办法的全面推广，一些骗税分子已将骗取退税的目光盯在了骗取免、抵税身上，其实质与骗取退税是一样的。

三是收汇核销环节作假前移。以往骗税分子大多使用虚假或涂改的外汇核销单来骗取退税，目前，一些骗税分子往往采取通过非法手段实现境内外的资金循环，编造虚假的外汇收汇业务，套取银行结汇水单在外汇管理部门套取形式真实、内容虚假的外汇核销单后，再用于申报退税，以达到其骗税的目的。

4.骗税犯罪网络化、团伙化和智能化犯罪趋势明显。主要表现为犯罪分子内外勾结，网络化经营。犯罪分子从选择作案地点、工商注册、税务登记、领购发票到虚开增值税专用发票各道环节都有专人负责，而且越是涉嫌骗税业务，其退税凭证越是齐全，逻辑关系越是紧密相符，税务部门仅“就单审单”很难发现问题。值得注意的是，骗税问题的发生，大多涉及行贿、受贿、职务犯罪等问题，个别基层政府存在纵容、支持甚至直接参与骗税的问题，一些执法、行政管理部门的人员也执法犯法，与骗税分子相互勾结、合谋作案。从以上案例可以看出，无论在哪个阶段，都有部分行政、执法人员与犯罪分子沆瀣一气，内外勾结，共同骗取国家税款。从某种程度，若不是有这些行政、执法人员的参与，骗税分子的不法目的也是很难实现的，这从侧面也说明我国的出口退税管理还存在很大漏洞。

 

自我国出口退税制度确立以来，出口骗税问题便随之出现，虽然国家多方出台政策、采取措施，但其屡禁不止、长期存在。深入分析形成出口骗税的根源性原因，大致包括以下几个方面：

骗取出口退税的基本成因源于巨大利益的诱惑。根据犯罪经济学的观点，犯罪人的犯罪决意取决于犯罪成本与犯罪收益进行比较后能否可以获得高额的经济利益。与相当可观的退税利益相比，不法分子通过非法取得或伪造相关单证骗取出口退税所支付的成本甚至为此而投资设厂的成本都是比较小的。巨大的经济利益驱动成为出口骗税的诱因，这一点在出口退税实践中也得到了验证。当国家的出口退税率较高，出口退税计划充足时，骗税行为就比较多；在降低退税率或出口退税指标相对紧缺时，骗税行为就比较少。从各个时期退税率、出口退税计划对出口骗税的影响来看，可以说利益驱动是造成骗税行为的直接因素。

出口退税是针对出口货物在生产和流转环节所征收的间接税，在我国就是增值税和消费税。我国的出口退税制度的不规范性从根本上与增值税制度的不完善有着不可分割的联系。我国的增值税制度不但存在一般纳税人和小规模纳税人的区别，不同行业甚至相同行业不同类型纳税人的实际税收负担率也不相同，而且还存在众多的减免税优惠和征管中的偷、漏税问题，出口退税“少征多退”、“多征少退”的情形难以消除。

“金税工程”的成功实施有效防范和打击了假票、大头小尾票等现象，但它也只能解决票流、资金流、信息流等方面的情况，而对税务管理和检查更显重要的物流情况却没有办法知道。因为物流才是真实的交易记录，才表明货物的实际流向。税务机关在检查中发现大量的开票单位将货物发送给非付款单位，再去调查实际的收货单位时就无法查实货物的真实去向。也就是说，在“以票管税”模式下，通过金税工程对物流无法进行实质上的监控。

从1984年开始实行出口退税制度至今,我国已初步建立了出口退税的法律制度体系,力图以法律的形式规范出口退税的实施。但遗憾的是，出口退税政策的制定与实施仍缺乏相应法律规范的支持，法律规则在出口退税政策的制定与执行中的作用难以发挥。

这方面表现为几个方面：一是中央政府与地方政府利益和责任机制不对称；二是各职能部门职责不清、分工不明、配合不力；三是税务机关内部征、退机构分离、业务流程不衔接，信息不对称；四是条块分割管理造成对出口企业缺乏全面、有效的监管；五是信息化技术管理手段有待加强。

这方面表现为检查力度及效率较低。虽然采取专项斗争等形式使一定时期内的骗税行为得以遏制，但对全国范围内的骗税行为缺乏总体掌控。由于当前骗税行为的发现机率小，查处率较低，出口企业骗取退税后得不到应有的惩罚,结果不法分子普遍存在侥幸心理，就会纷纷仿效,疯狂地骗取税款。另外，立法上处罚方式简单、量刑过轻。目前，我国法律对出口骗税的处罚主要有停止退税权、罚款及刑事责任，相对于日益严重的骗税案件和骗税手段来讲，处罚方式过于简单，量刑过轻，不足以震慑犯罪分子。

 

 

增值税制度是出口退税权利的根基所在，只有完善了增值税税制，才有可能从根本上解决出口退税管理中存在的问题。一是由生产型增值税转向消费型增值税，准许抵扣固定资产的进项税额，退还出口货物的全部进项税额，消除重复征税。二是着力解决增值税征税范围较窄、税收优惠过多的问题，减少税收流失，避免少征多退，使增值税抵扣链条畅通 。三是规范增值税税率，实行单一或接近单一的税率制度，统一增值税征税税率与抵扣税率，改变抵扣税率大于征税税率的状况，减少不法分子和企业为降低税负而骗取抵扣税款的动机。四是调整农产品免税政策，由对农民直接免税和对农业投入物免税，改为对农民恢复征税。在具体操作上可将农民作为纳税人对待，其购进农业投入物时按发票抵扣进项额，其销售农产品时向购买者收取应缴纳的增值税或是在农民购买农业投入物后可持发票申请退还增值税，销售农产品时由购买者代其缴纳增值税款或采取加价方式向购买者收取，并允许购买者抵扣，使农产品采购环节能够正常运行增值税抵扣机制。

同时，要改革“以票管税”的征管模式。改革这种征管模式，并不是不管票，增值税专用发票作为纳税人履行纳税义务和进行税款抵扣的主要合法凭证，其地位和作用十分重要，对增值税专用发票的管理仍是增值税管理的重要一环。笔者认为，对增值税专用发票的管理应采取科学的方法，在进一步推广和完善计算机交叉稽核等管理方法的基础上，将节省出来的大量人力物力放在对纳税人的财务和会计账簿核算的监督和管理上来。征管部门应对每一户企业的经营状况、财务及会计核算方面的情况有较全面的了解，如果纳税申报出现异常，则立刻报稽查部门进行稽查，使征管和稽查紧密相连，既管好票又管好账，齐抓共管筑起防止增值税偷骗税的屏障。

在《税收征管法实施细则》中规定出口退税管理办法由国家税务总局会同国务院有关部门制定。目前，可以税务部门为主，需要时联合其他部门健全当前的出口退税政策体系。在前期出口退税政策清理成果的基础上，对现有政策分门别类进行梳理、整合，重新制订完善的出口货物退(免)税具体操作规程，使基层税务机关对退(免)税的申报、审核、服务、检查、处理工作都有统一的政策依据和程序性规定，真正做到在什么岗位应该做什么事情、担负什么责任，使退税工作规范有序，使出口企业能在公平的退税环境下开展竞争.  最终形成“实体性规定与程序性规定相结合”、“一般办法与个别办法相结合”的出口退税政策体系，另外，要加强对出口退税实际管理情况的调研，做好政策出台前的论证，充分听取基层意见，制订合乎实际、切实可行的政策。

对税收政策的过分关注-关于税种的选择-会导致对税收管理方面的不充分，简言之，人们会过分关注“做什么”而忽视了“怎么做”(Stanley,1958)。 在某种程度上，可以说税收管理就是税收政策（Casanegra，1990）。 因此，建立协调有效、监控严密的出口退税管理机制，是解决出口骗税问题的必经之路。

理顺中央政府与地方政府在出口退税管理方面的事权与财权划分问题，激励与制约并用，合理确定中央财政与地方财政的负担比例，减轻中央财政负担，强化地方责任，减少地方政府在退税中的直接的利益诱因，有效调动地方政府在防范和打击出口骗税方面的积极性，这是防止出现个别地区大面积骗税的关键。

顺应国家出口导向战略向内需导向战略转变的要求，将对地方政府外贸易绩效考核中“出口额至上”的不合理标准改为“提高对外贸易的质量”，引导地方政府形成正确的外贸出口发展观，降低地方政府为追求政绩而扩大出口额的盲目性，激发他们维护正常外贸经济秩序、防范打击出口骗税的自发性和主动性。

①明确各职能部门在出口退税管理中的权责关系

防范和打击出口骗税不是哪一个部门的事。出现骗税行为，哪个环节出现问题追究相应的部门的责任。应进一步健全各部门执法体系，建立严格的执法责任制，明确海关、外汇管理部门、税务机关、银行等各自的责任，明确其在出口退税管理中的职责，使各部门“善其事”、“负其责”，齐抓共管，从源头上堵塞骗税漏洞。

②加强协作，严密监控货物出口全过程

在明确权责的基础上，加强外经贸、海关、税务、外汇管理、银行等部门的协调合作，可借鉴国外经验，建立部门联席会议制度，定期召开部门间的联席会议，及时沟通信息，对涉及多个部门共同管理的事项达成共识，制订协调统一、便于实施的政策。同时，各职能部门应该在承担职责基础上，加强部门间的工作衔接，相互制约、相互监督，实现管理合力，形成对货物出口的完整的封闭性管理链条，对整个货物出口流程进行严密监控（如图1）。

出口企业

外管局

结汇

资格 认定

外经贸

结汇 税单

银行

核销

核销单 信息

检验

商检 证明

商检

报关单信息

税务

报关

海关

办理 退税

认定 信息

图 1 出口退税流程各职能部门分工图

 

管理层级	工作职责	扮演角色	涉及部门
基层征收分局	受理、审核出口退税申报及出口退税日常管理	退税审核办理者、出口企业日常监控管理者	征收管理部门
区县市国税局	出口退税的审批及办理	退税审批、办理者	税政部门、计划统计部门
地市级国税局	监管、汇总、分析退税结果；出口退税管理的日常监控； 出口退税业务指导	退税结果的监管者	进出口税收部门
省、直辖市国税局	监管、汇总、分析退税结果；出口退税管理的宏观监控；出口退税业务指导	退税结果的分析与情况提供者	进出口税收部门