联邦制的分权功能
——基于美国、瑞士、加拿大、德国、奥地利和澳大利亚的比较
童建挺
【内容摘要】联邦制是一种由来已久的国家组织原则。美国、瑞士、加拿大、德国、奥地利和澳大利亚等六个联邦制国家在建立联邦时所面临的问题不同， 对联邦与州的分权这一功能所提出的要求不同，其制度化的形式也因此表现出差异。分权制衡功能在这些国家的不同实现方式和程度及其在实践中的演变说明，它的功能更多在于实际问题的解决。从这一角度看，现实世界中多种多样的联邦制模式，体现的正是各个国家具体情况的多样性。
【关 键 词】 联邦制分权功能国际比较
作为国家组织的一种原则，联邦制是一个由来已久的政治学概念。但对于这一概念的界定，至今仍未出现一个被广为接受的权威说法(Kilper und Lhotta，1996)。现实世界中联邦制国家的表现形式本来就多种多样，加上人们观察联邦制的视角也不尽相同，使得权威性的定义难以出现。不过，当今世界上哪些国家可以归入联邦制国家的类别，在学术界还是能够达成一些基本的共识。美国、瑞士、加拿大、德国、奥地利和澳大利亚等六个西方发达工业国，就是长期被学术界公认的联邦制国家。事实上，现代联邦制理论在很大程度上就是以这些国家的经验为基础建构起来的。对于这些国家的联邦制，专家学者们从宪政和制度等方面进行的比较研究成果已经层出不穷。而本文将从功能的角度对这六个国家的联邦制进行比较分析。
一、联邦制的基本功能
从不同的视角观察，人们能发现联邦制国家在不同方面的一些共同特征。譬如，从宪政角度看，在所有联邦制国家中，联邦及其成员都拥有立法、执行和司法等三种国家权力，并且这些权力受到宪法保护，任何一方都不能单方面改变(Bothe，1977)；从制度和功能的角度看，在联邦制下，国家权力被完全分配给联邦和州(省)，因此这两个层级的政府能够对某些领域的事务拥有最终决定权；而从社会哲学的角度看，联邦是一种以自主的、非集中的领土单位的自愿联盟为基础的一种社会制度(辅助性原则)。
但从制度本身的功能看，各国选择联邦制，不外乎于美国学者伊拉扎所总结的如下几个功能：(1)借助权力分立与平衡在联邦与成员国之间划分国家权力；(2)通过领土单位自治来保护少数；(3)整合异质社会，特别是在保持领土单位社会文化多样性的同时实现整个国家在经济、政治和军事上的整合；(4)通过功能性的分工(分层负责)圆满履行国家的职责(Elaza，1995)。
仔细考察这四个功能，人们能够发现，第二和第四个功能实际上是基于第一个功能的。没有联邦与成员国之间的分权制衡，领土单位(成员国)的自治和中央国家与地区的分工实际上很难实现。即使能够实现，也缺乏制度上的保障。异质社会的整合这一功能强调的是，成员国社会文化结构的独特性和政治上的自治与全国范围内经济、政治乃至军事上的一体的一种调和。这也就是德裔美籍政治学家弗里德里希所说的“使一定程度的统一性与一定程度的多样性相结合”(Friedrich，1968)的功能性目标。但是，社会整合的功能并非联邦制特有，单一制同样具有这一功能，只不过它更倾向于统一性。
从这个意义上看，分权制衡可以被视为联邦制最基本的功能。但是，由于各国建立联邦制的历史和社会先决条件不同，对分权制衡这一功能的具体要求并不相同，因此它实现的方式和实现的程度也是不同的。所以，要考察六个国家联邦制的分权制衡功能，我们有必要首先回溯这些国家建立联邦制时的历史和社会先决条件。
二、六国联邦制的历史和社会条件
从这六个国家联邦制诞生的历史背景和社会条件看，分权制衡功能无疑是它们选择联邦制的一个重要原因。然而，不同的历史背景和社会条件决定了它们对此的不同要求。
美国、加拿大和澳大利亚联邦诞生于独立建国的过程中。与“二战”结束后在亚洲和非洲涌现的联邦制国家不同，它们的建立以殖民地白种居民的意志为基础。其联邦制一方面以建立一个共同市场为目标，另一方面指向经济和领土扩张，同时又要保证各成员国的自治。即使在共同的去殖民地化的背景下，由于组成联邦的各个地区之间社会经济结构和文化差异程度的不同，建立联邦制所要达到的分权和整合目标也存在具体的区别。1787 年在独立战争后组成的邦联的基础上建立的美利坚合众国，各州在面积、人口，尤其是社会经济发展上的差异，使联邦制所追求的目标更多趋向于在保持各州不同的生活条件下建立统一的市场。尽管联邦党人建立强大联邦的意愿在一定程度上得以实现，但植根于各州的自治传统和反联邦党人的努力还是使各州保留了较强的权力，形成对联邦的强大制约(Riker，1990)。1867 年通过《英属北美法案》建立的加拿大联邦，是英国在英裔聚居区和法裔聚居区由于语言、文化上和经济上的不同，在其冲突不断的情况下权力下放的产物。由于各殖民地在历史上形成的发达地区—落后地区/中心地区—边缘地区的经济结构，使联邦只能在保持各省多样性的情况下实现整合。《英属北美法案》的规定从条文上满足了英裔聚居区和法裔聚居区倾向于更多自治权的要求，尽管早期的联邦实际上掌握了主要的立法权，但是在日后的实践中各省的权力日益扩大(Stevenson，1989；Simeon，1990)。1901 年建立的澳大利亚联邦则建立在六个各自为政、发展不均衡的殖民区的基础上，但各殖民区的经济结构几乎都以农业为主，或者以资源为导向，居民中信奉新教、讲英语的白种人占主流，因此，在社会整合的目标方面更倾向于联邦内生活条件的一致；但各州对自治的追求，使它们在宪法规定中获得了极大的权力(Galligan，1995)。
瑞士、德国、奥地利联邦都是在战争背景下产生的。但是，其联邦制的建立并不都与建国联系在一起，也与外部安全的威胁无关，而主要是解决国内现实问题的需要。1848 年创立的瑞士联邦， 是当时向往建立一个强大的中央集权国家的自由党派各州与捍卫自主权的保守天主教各州内战后的妥协结果，两大集团的差异使新建的联邦制更倾向于在保持各地区多种多样的生活条件的基础上实现整合的目标， 自由党各州在战争中的获胜使其建立强大的中央国家的意愿在一定程度上得以实现，但与天主教各州的妥协也使州的自治权得到保留(Nüssli，1985)。奥地利联邦的前身哈布斯堡的二元君主制(1920)、德国联邦的前身北德意志联盟及第二帝国，都在战争背景下产生，但是整合多种文化以及被林立的小国分割的政治经济却是更强大的动力。“二战”后，除了在人口中占比重极低的一些少数民族，德国和奥地利各地区的民族相对单一，不存在以领土单位为基础的种族、文化对立。社会整合已经在相当大程度上得以实现后，建立联邦制的目的主要是出于纵向分权的考虑，尤其是1949 年重建的联邦德国，联邦制被用作防止极权统治的制度障碍(Laufer &； Münch，1998；Kilper &； Lhotta，1996)。
三、分权功能的不同实现方式和程度
不同历史社会条件下对分权功能的这些不同要求， 是怎样在这六个国家联邦与其成员之间的权力划分上得到体现的呢? 乍看起来，这些国家的分权形式几乎没有什么明显区别：国家都被划分为领土单位；在联邦与成员国间划分行政、司法和立法权，后者享有相当程度的自治；两级政府都具备决定性的国家结构成分(如执行、立法、法院、官僚、警察等)，它们的存在受宪法保护，任何一方都不能单方改变；成员国在联邦议院中得到代表，参与联邦决策；在谈判和少数保护基础上解决争端；联邦法院裁决两个国家层级的组织纠纷。实际上，正是因为这些共同点，它们才被归入到联邦制国家的类别。
然而，仔细考察联邦与州(省)分权的具体方式，可看出明显的区别：美国、加拿大和澳大利亚按照政策领域，而瑞典、德国和奥地利则按照权力的功能划分(见表1)。
在美国、加拿大和澳大利亚，宪法按照政策领域列举了联邦和各州(省)的权力，它们在这些政策领域内制定和执行自己的法律。而且，被认为是政府最重要的权力资源的税收权限被联邦和成员国共管和分管，各成员国自己制定税率。在这种模式中，权力的制衡通过联邦和州分管不同的政策领域得以实现。联邦与各省(州)的两套政府体制相对独立，功能健全。由于联邦与成员国权力的相对分立，这种类型的联邦制被学者称为州际联邦制(interstate federalism)，或二元联邦制(dual federalism)，又或并行联邦制(coordinate federalism)(Kenneth C. Wheare，1964)。它在美国表现得最为突出，澳大利亚和加拿大次之。显然，这种联邦制强调的是联邦和州的分治，这与组成这些联邦的成员国长期各自为政的自治传统紧密地联系在一起，同时，又与建立联邦制时整合的目标更倾向保持各成员国的多样性有关。
在瑞士、德国和奥地利，形式上，宪法同样按照政策领域列举了联邦与成员国在各个政策领域中的权限，但联邦和各成员国在立法和执行上的权重却有明显的不同。在这三个国家，立法权大多集中于联邦，各州只在少数的几个政策领域拥有立法权(见表1)；而从执行或行政管理的权限看，联邦制定的法律大部分由各成员国执行，后者在执行中具有极大的自由度，前者一般只能监督，而不能干预。在财政和税收权限上，联邦和各成员国组成税收联盟，税收立法和税收收入的分配在联邦决定，它们实行同样的税率， 通过垂直或水平的财政转移实现财政平衡，而州(和县镇)由于其行政责任对于大部分支出拥有决定权。可见，这种分权实质上是根据权力的功能(立法、执行)划定的，它类似于国家各个职能部门之间横向的权力划分(三权分立)。对于大部分内政领域政策的制定和实施，联邦和州分担了不同的权力，从而相互制约。奥地利的参与联邦制(Beteiligungsf deralismus) 和德国联邦与各州高度的政治交织(Politikverflechtung)(Scharf, etal.，1976)就是这种相互制约的突出表现。因此，很多学者把这种类型的联邦制称为州内联邦制(intrastate federalism)，德国学者称之为复合联邦制(Verbundf deralismus)。显然，这种体制强调的是联邦与成员国的共治，强调的是双方的相互制约。
这两种相互区别的分权方式显然体现了不同国家的联邦制对“共治和自治的结合”(Elazar，1994)的不同侧重，反映的正是各国建立联邦制时对分权功能的不同要求。
从制度设计上看，各国联邦和成员国的权限在这两种分权方式下都基本实现了均衡。尽管在六国宪法有关双方权限划分的规定中，不存在双方斤两相等的权力划分，但人们能够看到一种相对的权力均衡。美国、澳大利亚、瑞士、德国的宪法中列举了联邦的权限，其他政策领域归各州(省)；在加拿大，联邦和各省的权限在宪法中列举，保留权形式上归联邦，实际上在省；在奥地利，联邦和各州的权限在宪法中列举，保留权归各州。从政策领域看，外交、国防这两个传统的国家权限范围都归联邦管辖，教育、文化、民法一般由州管辖；土地(包括矿藏)一般归州，贸易归联邦。在税收立法上，既有并行的立法(美国)，有联邦主导(澳大利亚、德国、瑞士、奥地利)，也有省为主导(加拿大)。总的看来，权力划分最为均等的可能是加拿大，除了一些传统上应该由中央国家行使的权力(外交、国防等)外，其他权力几乎都属于竞争立法，由联邦和省共享。美国和德国的权限划分也相对均衡，不过在实践中，联邦通过宪法中某些比较含糊的规定(美国联邦的隐含权，德国联邦在竞争立法权上的有利条件)在立法上稍占上风。瑞士和奥地利的联邦显然在立法权上有明显的优势，瑞士各州在社会福利和安全等领域还拥有较大的权限，而奥地利各州在宪法把联邦权力列举完后，几乎不再有自己的立法空间。在这两个国家，各州在立法上的弱势通过强大的执行权得到弥补。澳大利亚则相反，除传统的国家职能归联邦外，其他领域的立法都归各州，但税收立法权归联邦，这是联邦对各州的最大制约。
这种均衡同样反映在代表成员国的第二院与代表联邦或全民的第一院的相互制约的权力关系中。在这些联邦制国家中，各成员国都通过代表它们的第二院参与联邦的立法。这是各州(省)一种不容忽视的与联邦抗衡的权力。各国第二院组成的原则不尽相同：它们或者由民选的代表组成(参议院原则)，如美国、澳大利亚和瑞士；或者由州政府派遣的代表或州议会选举的代表组成，如在德国和奥地利；而在加拿大，则由总理提名参议员。但从其与下院的权力关系看，它们都形成了一种相互制约的关系：德国、美国、瑞士和澳大利亚的两院在立法方面的权限几乎是均等的，上院拥有制衡众议院的力量； 加拿大参议院的立法权限在宪法上与众议院同等，只是在实际的立法中没有大的影响力。只有奥地利第二院的权力明显与第一院不对称，它只有搁置权。当然，这种制约的发挥，还得看从第二院在立法实践中是否真正代表各成员国的利益。撇开党派竞争的影响不谈，德国、奥地利和澳大利亚的第二院在立法中更多是作为各州利益的代表行动的，美国和瑞士的参议院在立法中虽然也代表州的利益，但它更多起到了代表国家利益的上院的作用；由总理来提名参议员使得加拿大的参议院根本不可能代表州的利益，各省对联邦立法的影响通过另外的渠道，即邦—省外交(Simeon，1972)。因此，通过较多地参与联邦立法，德国、瑞士和奥地利各州在专有立法上的弱势同样得到了一定程度的弥补。
四、联邦与州在实践中的合作与权力推移
不同的分权方式， 或者说分权功能的不同实现形式对联邦制国家政治的一个最重大的影响是，它与不同的社会环境和政治文化相结合，在很大程度上决定了联邦和成员国的关系，影响到它们在政策制定和执行中的具体行为。
在二元联邦制的权力结构下， 联邦和各个成员国在各自的政策领域中拥有从立法到执行的完整功能，双方在行使职权时交集很少。联邦与各州之间各司其责，主要呈现出一种竞争态势。这种关系表现得最为明显的是内战后至1937 年罗斯福新政以前的美国，第一次世界大战前的澳大利亚。加拿大的情况比较特殊，联邦的建立是权力下放的产物，早期权力实际上集中于联邦议会，各省听命于联邦。直到19 世纪末，随竞争性立法权日益向各省倾斜，后者才真正掌握了相当的权力，加拿大的联邦制进入一段短暂的“古典联邦制时期”(Dyck，2000)。
但是，联邦和成员国之间这种相对隔绝的关系并不是常态。随着经济社会的发展，国家职能的扩大，所需要解决的问题越来越复杂，联邦与各州(省)的交往和合作日益增多。在美国，从罗斯福新政开始，联邦与各州进行了多方面的合作，如联邦拨款项目(Grants-in-aid Program)。联邦和各州共同进行某些工程项目，州负责实行；联邦出资，负责监督。直到1960 年代，这样的合作不断得到加强。在这种合作中，双方的权力和责任交织在一起，共同决策，共同负责，因此被称为合作联邦主义，或者说大理石蛋糕式联邦制(marble cake federalism)。在澳大利亚，为消除各州政府在借贷市场相互竞争产生的外部效应，联邦与各州在1920—1930 年代就建立了澳大利亚借款委员会(Australian Loan Council)。在大萧条期间，它们就经济管理和财政预算进行合作。“二战”后，联邦借助税收上的优势，通过联邦拨款或借款介入各州教育、卫生健康和运输等方面的事务。1975 年宪政危机后，联邦减少了通过拨款进行的干预，但它与州在某些领域的共同计划和决策得以制度化。在加拿大，随着各省权力的扩大，许多事务要求联邦与省之间进行复杂的谈判、协商和合作，这就是上面提到的邦—省外交。各省设立府际事务处，与联邦交流信息，协调行动。在这种合作中，各省和联邦政府首脑会议的作用最为突出。
应该说，成员国与联邦在实践中的这种紧密合作并不是二元联邦制制度设计本身的产物，它更多是随国家职能的扩大，所需解决的任务日益繁重，需要多个政府层级共同解决的结果。
但是，在复合联邦制的权力结构下，成员国与联邦的密切合作本身就是制度设计的产物。在大多数政策领域中，政策的制定和执行分别由联邦和成员国两个层级的政府负责，因此，大部分问题的解决必然需要它们之间的协商和合作。这种合作在1960—1980 年代的德国和奥地利表现得最为突出。在德国，由于法律条款中涉及到财政问题和州的执行问题的规定都必须经第二院批准，联邦因此在多数立法中必须争取大多数州的批准，合作从这一点就开始了。特别在宪法中所规定的“共同任务”中，联邦和州共同出资、共同规划和管理。此外，联邦与州建立了许多共同的委员会和工作小组。2003 年，这样的委员会有700 多个(Lａｎｄtage，2003)。由于联邦和州的权力和责任在这种合作中紧密地交织在一起，德国著名政治学家沙尔夫称之为政治交织(Scharf，1976)。瑞士的情况与德国有相似之处，只不过联邦与各州的合作没有那么紧密。在奥地利，尽管代表州利益的第二院只拥有搁置权，各州不能通过第二院对联邦政府的立法形成真正制约，但在法团主义政治文化的影响下，各州通过众议院法律提案的评估程序和协商机制参与联邦立法。而且，联邦与各州或单独的某个州常常就科研、基础设施等事项达成协议，进行共同的投资、规划和管理(Ermacora，1976)。
反过来，作为在具体的历史社会条件下针对具体问题的解决而制度化的联邦与州(省)的权力划分，在影响二者解决问题的合作和竞争性行为的同时，也会受此影响并随社会经济发展和新问题的出现而相应调整。实际上，如果从更广阔的背景看， 上述几个联邦制国家最晚到1980 年代为止的联邦与其成员合作的加强，可被视为它们在向新自由主义福利国家发展的过程中，对国家职能扩大的一种反映。这种做法恰恰与联邦与各成员国的权力均势向联邦推移有密切的关系(加拿大相反)。美国宪法法院通过对默示权力的解释扩大了联邦的权力。德国联邦政府在宪法法院的帮助下，充分使用了竞争性立法的权力， 使竞争性立法几乎成了联邦立法(Renzsch，1999)。此外，在美国、德国、澳大利亚、瑞士和奥地利的合作联邦主义实践中，联邦都借助财政上的优势，以有条件的拨款介入原来属各成员国管辖的政策领域，在事实上扩大了自己的权限。加拿大则相反，宪法法院对竞争性立法的判决逐步扩大了各省的权限，反过来迫使联邦与各省加强合作。
值得注意的是，这种权力推移并没有改变各国联邦制的宪政结构。联邦权力的扩张或者是由于宪法法院对宪法规定的灰色地带的新解释得以实现；或者发生在某些新形势下需要联邦和成员国两级政府合作的政策领域，它只是政府行为的一种改变，不涉及宪法的修正。不过，随着实际权力向联邦的推移，联邦与成员国权限的重叠，政府缺乏效率、负担过重、权责不分等问题日益引起了人们的批评。大致从1970 年代开始，节制联邦的权力，划清双方权限，扩大各成员国的自治权，日益成为各国联邦制实践中的普遍趋势。美国尼克松和里根的新联邦主义、克林顿的放权革命(devolution revolution)、小布什的新联邦主义，澳大利亚1970 年代以来的三位总理惠特拉姆、弗雷泽和霍克相继提出的新联邦主义，德国1994 年、2006 年两次较大的“基本法”修正，奥地利联邦制改革的呼声，都指向这个方向。
六个联邦制国家对联邦与州(省)分权制衡功能的不同追求、这一功能的不同实现方式和程度及其在实践中的演变恰好说明，抛开其中所蕴含的政治理念不谈，分权这一原则更多地是解决实际问题的一种手段。各国在建立联邦制时所面临的问题不同，对分权这一功能的追求不同，其制度化的形式也因此而表现出了差异。尽管分权功能的不同实现形式促成了联邦及其成员在这些国家中的不同行为模式，但两者权力均衡的重心在实际的政治实践中所发生的摆动，也正反映了人们随社会环境变化对这种功能提出的新的不同要求。从这一角度看，现实世界中多种多样的联邦制模式，体现的正是各个国家具体情况的多样性。制度可以遵循同样的原则，模式却须视情况不同而改变。
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来源：《经济社会体制比较》2009年第3期 ； ； ； ； ； 来源日期： ； ； ； ； ； ； 本站发布时间：2009-7-21
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