当代物权法百科全书小辞典26
耕地保护政策
陈绪国
广义的耕地，是指用于农业生产的土地。包括耕地、园地、林地、牧草地及其他的农业用地。
狭义的耕地，是指种植农作物的土地。包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；还包括以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平整每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方＜
耕地保护政策，又称“基本农田保护政策”，上世纪八十年代末以来，为顺应我国建设用土地逐步开放、土地有偿使用和有偿转让和土地资源合理开发利用，促进农业生产和社会经济的可持续、协调增长，由国务院有关部门主持制订的保护耕地与基本农田的一系列政策，包括基本农田保护区的土地总体规划和土地利用计划管理、耕地与基本农田保护、土地开发整理和复垦等三大方面的内容。
所谓基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。
所谓基本农田保护区，是指国家为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。
根据有关的一系列政策指引，基本农田保护实行“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”的方针。我国农用地均实行严格的耕地保护政策，对基本农田实行“五不准政策”：不准非农建设占用基本农田（法律规定的除外）；不准以退耕还林为名，违反土地利用总体规划减少农田面积；不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿色隔离带建设。
基本农田与耕地的主要区别，是耕地的范围比基本农田的范围要大得多，基本农田只是耕地其中的一部分，主要是优质的那一部分耕地或者法律规定必须划入基本农田保护区的耕地，才可视为基本农田。
但是，通常所说的“耕地保护”，一般指称“基本农田保护”。不是说所有的耕地全面纳入“五不准”范围，一点活动的余地也没有。
耕地保护一系列政策的制定，为妥善解决农业与工业的矛盾、农村与城市的矛盾，以及突击发展与长远发展的矛盾、土地资源的合理利用与合理保护的矛盾等提供了有力的支持。同时，为农村劳动力和生产力的解放和建设社会主义新农村，提供了基本经验。
物权法本条款，首次从物权保护角度规定了“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农田地转为建设用地，控制建设用地总量。”和“不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”实际上，是针对地方政府和开发商的不良作为或者不作为，进行严格规约的法律。农村集体和农村居民，遇到政府或者开发商违反规定，破坏耕地保护政策，可以利用物权法和其他法律作为诉讼工具进行维权，惩治侵权行为。
◎〖耕地保护政策要点〗
我国耕地保护政策，从肇端至此，已有二十多年，各个时期各有所好。总体上是逐渐形成比较系统配套的耕地保护政策。
我国耕地保护政策的要点有以下几种规定：
一、划定基本农田保护区
1．划定基本农田保护区
《基本农田保护条例》（1998年12月国务院）第9条规定了“省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。”
2．划定土地开发整理规划区
《全国土地开发整理规划》（2003年3月国土资源部）规定了各大区复垦、补充耕地的规划，依据《全国土地利用总体规划纲要》确定的土地利用分区，针对区域土地利用情况，结合资源潜力状况，明确各区域土地开发整理方向。
○东南沿海区
包括上海市、江苏省、浙江省、福建省、广东省、海南省。
区内人均耕地少，建设占用耕地数量较大，土地后备资源相对匮乏。
办法：本区要以农田整理、农村居民点整理和土地复垦为重点。
○环渤海区
包括北京市、天津市、河北省、山东省、辽宁省。
区内人均耕地低于全国平均水平，土地后备资源相对不足，土地利用相对粗放。
办法：本区要以提高土地集约利用为目标，重点实施“田、水、路、林、村”综合整理，加大对重点工矿区等废弃土地的复垦力度，因地制宜适度开发宜耕土地后备资源。
○东北区
包括黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区东部的呼伦贝尔盟、兴安盟、通辽市和赤峰市。
区内农用地资源丰富，利用粗放，水土流失比较严重。
办法：本区重点是结合粮食主产区建设，加大农田尤其是基本农田整理力度，改善生产条件，增加有效耕地面积，提高耕地质量；归并农村居民点，治理“空心村”，提高土地利用率；加快重点矿区土地复垦，逐步恢复矿区生态环境。在保护好森林、草原、天然湿地的前提下，适度开发宜耕土地后备资源。
○中部区
包括河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省。
区内土地利用程度较高，人均耕地少，宜农土地后备资源不足。
办法：本区重点是结合退田还湖、平垸行洪和移民建镇，加快农田和农村居民点整理。以建设促保护，通过土地整理建设适应现代农业现代发展要求的高标准农田。加强重点矿区土地复垦，逐步恢复矿区生态环境。
○西南区
包括四川省、贵州省、云南省、重庆市、广西壮族自治区。
区内山地多，人均耕地少，宜农土地后备资源不足。
办法：本区重点是结合退耕还林，治理水土流失，加大基本农田建设力度，对平坝区实施“田、水、路、林、村”综合整理，对具备修建水平梯田的缓坡耕地进行“坡改梯”改造。改善生态环境，提高土地质量，增加有效耕地面积。结合国家重点水利工程建设项目的实施，做好移民安置中的土地开发整理工作。
根据《全国土地开发整理规划》（2001～2010年），制订了总体规划，并向各大区下达了分解指标，任务非常繁重。
二、划清各类土地
《国土资源部关于印发试行〈土地分类〉的通知》（国土资发[2001]255号）依据土地管理法第4条和土地管理法实施条例第10条、第14条的规定，并根据往年大量的工作经验和立法实践，国土资源部出台了《全国土地分类（试行）》。
简要介绍如下：
【一、农用地】
（一）耕地
1．灌溉水田；2．望天田；3．水浇地；4．旱地；5．菜地。
（二）园地
1．果园；2．桑园；3．茶园；4．橡胶园；5．其他园地。
（三）林地
1．有林地；2．灌木林地；3．疏林地；4．未成林造林地；5．迹地；6．苗圃。
（四）牧草地
1．天然草地；2．改良草地；3．人工草地。
（五）其他农用地
1．畜禽饲养地；2．设施农业用地；3．农村道路；4．坑塘水面；5．养殖水面；6．农田利用地；7．田坎；8．晒谷场等用地。
【二、建设用地】
（一）商业用地
1．商业用地；2．金融保险用地；3．餐饮旅馆业用地；4．其他商服用地。
（二）工矿仓储用地
1．工业用地；2．采矿地；3．仓储用地。
（三）公用建设用地
1．公共基础设施用地；2．瞻仰景观休闲用地。
（四）公共建设用地
1．机关团体用地；2．教育用地；3．科研设计用地；4．文体用地；5．医疗卫生用地；6．慈善用地。
（五）住宅用地
1．城镇单一住宅用地；2．城镇混合住宅用地；3．农村宅基地。
4．空闲宅基地
（六）交通运输用地
1．铁路用地；2．公路用地；3．民用机场用地；4．港口码头用地；5．管道运输用地；6．街巷用地。
（七）水利建设用地
1．水库水面；2．水库建设用地。
（八）特殊用地
1．军事设施用地；2．使领馆用地；3．宗教用地；4．监教场用地；5．墓葬地。
【三、未利用地】
（一）未利用土地
1．荒草地；2．盐碱地；3．沼泽地；4．沙地；5．裸土地；6．裸岩石砾地
（二）其他土地
1．河流水面；2．湖泊水面；3．苇地；4．滩涂；5．冰川及永久积雪。
以上各类土地分为农用地、建设用地和未利用土地三大类，名词解释从略。
（资料来源：中国法制出版社2007年6月第1版《土地法律小全书》第232～237页《全国土地分类（试行）》）
三、耕地保护的配套政策
耕地保护，涉及面广，政策性强。目前形成的保护机制，共有四个层次的保护层。
第一层次：宪法的保护
宪法第10条新规定，城市和农村的地权，征收或者征用土地给予补偿，禁止非法侵占、买卖、转让土地，土地使用权的转让，合理利用土地资源。重点是农地的地权保护。
第二层次：土地管理法的保护
土地管理法第四章是“耕地保护”制度，从第31条～42条，其内容依次为：耕地占有补偿；建设占用耕地的耕作层利用；耕地总量控制与动态平衡；基本农田保护制度；土壤改良与提高地力；厉行节约使用土地；闲置荒芜土地的处理；开发未利用土地；开垦未利用土地；开发利用国有四荒地；整理土地；复垦土地。
关于破坏耕地的法律责任，土地管理法第74条有专门的规定：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三层次：物权法的保护
物权法本条款，可以说是直接借鉴其他法律，主要是土地管理法的规定，进行一次重申。重申“国家对耕地实行特殊保护”，重申“严格限制农用地转为建设用地”，重申“控制建设用地总量”，重申“不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”。
第四层次：一般部门法的保护
耕地保护制度，是专业性强的制度，许多技术性、专业性规章就由相关部门来完成，如国土资源部历年来制订的部门法有很多样式。如本文上述列举的《基本农田保护条例》（1998年12月国务院）、《全国土地开发整理规划》（2003年3月国土资源部）、《国土资源部关于印发试行〈土地分类〉的通知》（国土资发[2001]255号）等，就是其中之一。
以法律的效力而言，宪法的规定代表了最高的权威性和法的效力；土地管理法是行政法，法律的权威性和法的效力仅次于宪法，而高于物权法、部门法；物权法是民法，是调整民事关系的法律，法律的权威性和法的效力，较次于宪法、土地管理法；一般部门法虽然法的权威性较差一些，但针对性、适用性较强，在实际工作中得到大量应用。
不同的时期会酝酿不同特色的耕地保护政策，本文简略了介绍了目前耕地保护的内容。还有一些相关的内容留待以后再作研讨。
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