郑风田：深圳政府机构改革仅有精减是不够的

深圳市的政府机构改革一直牵动全国人民的神经。近日传来好消息，据《广州日报》消息，深圳政府机构改革启动将精减1/3部门，设31个工作部门 共减少机构15个， 10月1日前基本完成政府机构改革，许多媒体拍手称快，也有专家担心是否又陷入虎头蛇尾的“精简、膨胀，再精简、再膨胀”循环怪圈。

机构膨胀一直是我国政府部门难以治愈的重症之一，多少届政府领导人都想在此方面有所作为，其结果大都以悲剧而告终，刚开始的大刀阔斧改革，最后基本都是回复本位而终结，甚至规模变得更大。我们不禁要问：为什么中国政府机构改革成为屡治不愈的难症？问题究竟出在什么地方？怎么才能保证此类改革的成功？

目前我国的政府机构改革主线一直是“以小为美”，走精减为主之路，其背后的逻辑是想模仿欧美的“小政府大市场”之路。欧美国家政府一般都采取“小政府大市场”体制，与之相比，我国政府部门当然要用“庞大”来称谓，这也是我国屡次改革都把“精减”作为主旋律的原因之一。但欧美“小政府”存在的前提条件似乎被大家有意无意地给忽视了，而这个前提正是西方“小政府”体制能够有效运作的基础。

概括来讲，西方“小政府”体制运行有以下三个关键前提：其一是有一个强大的第三方服务NGO组织，也就是说虽然政府部门很小，但通过向NGO出售服务，既可以让政府轻装上阵，摆脱沉重的负担，又可以让社会享受到充足的服务；其二是政府一直在政治、社会安全等领域内发挥作用，而在经济领域一般没有干预的传统，市场通过强大的行业组织或者社会协会监督来有效运行；其三是与小政府相对应的是社会组织相当强大，自成网络，可以弥补政府服务的许多不足。比如欧美一般都有很好的社会公益组织及捐赠传统，可以对弱势群体形成有效的服务。

反观我国，上述“小政府”存在的前提都有这样那样的问题，NGO组织与行业协会，要么发育成长很短很弱小，要么名存实亡，难以对市场进行有效的监督，最后还是政府来出面摆平一切，这也是我国政府机构一直难以走出恶性膨胀的主要原因。我国的第三方组织成长由于各种原因一直难以正常发展，加上不少政府部门有其直属的相关机构，NGO即使想为政府提供服务，也难以得到机会，虽然政府机构都有自己的亲儿子事业单位机构，遵守肥水不流外人田的道理，其他社会组织很难介入，而政府部门下属的事业单位又由于垄断，导致服务态度与服务效率低下。不仅如此，随着社会的发展，许多新的问题不断产生，又使许多新的政府部门机构有了成立的理由，最后导致政府部门愈膨胀愈大；其二是与欧美政府很少干预经济的传统不同，我国过去实行了二十多年的计划经济，在此期间政府对经济生活是无所不包，虽然改革开放后，我国市场化的改革已进行了三十年，但政府部门还一直保持干预市场的“传统”，是经济生活的主角，政府的政策对经济的运行影响又极大，政府部门还拥有庞大的国营企业，无处不在。如果这些方面不改，单纯靠精减政府机构，想成功也是难于上青天。另外从政府部门来看，目前政府部门利益化倾向愈演愈烈，每个政府部门都会出于本部门的利益，出台各种名堂的法律法规，为本部门争权逐利，使政府部门的手伸得越来越长。政府主管部门自己立法也是中国特有的现象，发达国家一般是委托中立的第三方来进行立法，而我国一般委托政府监管机构自己立法自己办，比如《土地管理法》修改让主管部门国土部来牵头，国土部不可能自己革自己的命，一般修改下来的结果大家也可以想象，当然是不断强化本部门的权利与利益，而让社会来承担繁重的监管成本。如果这个立法习惯不改，要让政府部门逐步变小是绝对不可能的。其三是我国的行业协会与社会公益组织相当弱小，一直很弱小，而改革中弱势的群体又很庞大。这些群体如果没有政府的服务，单靠市场来解决很难。遗憾的是，虽然屡次改革，目前我国不少市场协会还是政府的附属物，这些组织成为现任或者离任政府高官的附属机构，许多机构有名无实，处于不作为状态。

所以当精减成为政府机构改革唯一目标时，忽视了“小政府”能够有效运行的前提条件，单纯的精减，过不了几年又自动恢复本位，甚至膨胀得更厉害。要想走出这个恶性循环怪圈，必须进行相应的配套改革，主要包括：政府部门要放权让利，减少审批，让市场组织、社会第三方等机构发挥更大的作用，要创造条件使成长，逐步替代政府的作用。如果政府部门还是停留在肆意干预经济活动，左审右批，无所不管，最后的结果只能是政府部门愈来愈雄伟壮大。从长远来看，政府机构应该慢慢退出经济生活领域，逐步培育市场协会，让拥有自主性的市场协会与行业协会来维持市场经济的运行。

 （作者郑风田为中国人民大学教授）