构建天津市城市管理长效机制的几点思考
陈柳钦
（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
城市管理是一项复杂的社会系统工程，城市管理水平的高低，是衡量一个城市经济发展、社会进步和文明程度的重要标志。城市管理工作是政府的一项重要工作任务，市容环境实现长效管理是改善人民群众生活环境，促进经济社会和城市建设发展的重要举措，是构建和谐社会的重要组成部分。如何把城市规划好、建设好，尤其是管理好，对于区域经济社会持续、健康发展，城市文明水平的提升，构建和谐社会，有着十分重要的现实意义。而建立城市管理长效机制，是摆在各个城市面前的重要课题。
随着天津市城市化进程的不断推进，近年来，天津市市委、市政府有关社会、经济、环境的协调发展，人与自然的和谐等城市管理方面可持续发展的战略已深入人心。天津市城市管理部门坚持以治脏、治乱、治破、治乱搭乱建为重点，城市管理的水平大大提升，城市管理不但有组织、有体制，而且建管并重、重在管理、标本兼治、管罚分离、堵疏结合、市民参与等机制逐步形成。
但是在新的形势下，天津市城市管理工作中还还存在着不少值得重视的问题，主要表现为：1、城市管理工作的理念相对滞后，重建轻管现象依然存在。2、城市管理缺乏长效性机制，管理难点久治不愈。3、背街小巷、城中村仍然是城市管理中的弱项和盲点。4、城市管理的管理对象复杂，素质较差。5、城市管理体制仍然需要进一步理顺。
城市管理中反映出来的上述突出问题并不是孤立地存在的，而是综合交织在一起的顽症，存在有着多方面的原因，概括起来，主要有以下5个方面：1、传统的“管制型”执法思维没有真正实现突破。2、城市规划基础设施建设滞后。3、就业再就业形势严峻，城市管理面临难以调和的矛盾。4、宣传教育不够深入，市民城市公共观念比较淡薄。5、管理对象特殊，队伍建设滞后。
加快城市建设和发展步伐，呼吁长效管理机制。21世纪城市间的竞争，越来越体现为城市环境和城市管理的竞争。随着城市管理工作的日新月异，单纯的因管理而管理的模式已不能适应当前的城市管理工作需要。我们从建立城市管理长效机制入手，加大城市管理和市容环境治理力度，提高了城市品位和外在形象。城市管理是一项任重而道远的工作，城市管理长效机制的建立也是一个需要多方参与、多方协调的系统工程，从立法机关，行政机关到普通公民，都应积极投入其中，打造一个美丽富饶、和谐宁静的现代化城市。
1、坚持“五个原则”， 搞好“四个结合，四个重在”，达到城市管理常态化。城市管理是城市建设的延续和提升，建立城市管理长效机制必须坚持“五个原则”：一是城市管理的系统化原则，二是城市管理的法制化原则，三是城市管理的市场化原则，四是城市管理的社会化原则，五是城市管理的科学化原则。要构建长效城市管理机制，主要是搞好“四个结合，四个重在”：一是突击整治与日常管理相结合，重在日常管理；二是事后治理与源头预防相结合，重在源头预防；三是过程管理与目标管理相结合，重在目标管理；四是外部管理与自治管理相结合，重在自治管理。
2、推行科学城市管理体制，坚持高效能城市管理。规范有效的城市管理是确保城市建设和各项工作有序推进，提升城市竞争力的关键。城市的建设与发展，规划是依据，建设是基础，管理是保障，城市管理不仅是全面优化城市系统整体功能，提高城市综合效益的动力之源，也是确保规划和建设的综合目标最终实施的重要条件。俗话说“三分建、七分管”，这一方面说明城市管理的重要性，同时另一层意思也说明城市管理的难度。但笔者却认为应是“一分建，九分管”。因为，时刻加强对城市的管理是一个永恒的主题。城市建设往往是阶段性的，而管理则是长期的。特别是当今人们的物质精神文化生活水平日益提高，城市管理被推到了空前重要位置之上。科学的城市管理体制是提高城市现代化管理水平的内在要求和关键所在。我们要坚持“依法治市、责权对等、属地管理、市场运作”的原则，调整建设系统现有的机构设置和管理职能，该集中的必须集中，该下放的坚决下放，该市场化运作的坚决市场化，进一步明确市、区两级政府的城市管理职责，理顺条条之间、块块之间、条块之间的责权利关系，运用法律的、行政的、市场的手段，遵循管理体制系统化、管理方式属地化、管理机制市场化、管理手段法制化、管理服务高效化、管理过程社会化和管理目标长效化的“七化”改革思路，按照现代城市管理的要求下放权力，建立和完善“两级政府、三级管理、四级网络”（两级政府指市、区，三级管理指市、区、街道，四级网络指市、区、街道、居委会）的城市管理体系，走强化城市管理综合执法之路，实现城市建设和管理工作政令畅通、运转协调、整体优化的目标，从根本上改变城市管理旧有的运作模式，充分发挥地方和基层、市民参与城市管理的积极性，促进管理水平的实质性提高。
2、构建“数字城管”平台，全面推进城市网格化管理。近两年来，一种新型城市管理模式——网格化管理开始在我国一些城市应用，并取得较好的成效。所谓城市网格化管理，就是以街道、社区为基础，在管理辖区内，以1万平方米左右区域为基准划分单元网格，建立城市网格化管理信息平台，实现市、区、专业工作部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统。网格化城市管理首先于2004年4月在北京东城区开始试点，在此基础上，2005年7月建设部选择北京朝阳区、上海卢湾区和长宁区、杭州市、深圳市等10个城市（区）扩大试点工作。
2008年6月，天津开发区在全市率先开始建设网格化数字城市管理系统，经过多半年的试运行，取得了较好的效果。截至2009年2月份，共受理案卷17647条，结案率近80%，在消除城市管理盲点、快速处置上发挥了重要作用，进一步提升了城市管理水平，完善了城市管理长效机制。2009年以来，天津市大力发展城市管理数字化系统，通过网格化、无缝隙的监控，构建市、区两级数字化平台。截至目前，全市18个区县和滨海新区3个功能区的数字化管理平台建设已完成80%，预计年内可全部建成，和平、南开、河西等10个区已投入运行。天津城市管理统一指挥、监督有力、沟通快捷、分工明确、运转高效的机制已初步形成。天津市要进一步集合移动通信技术、信息技术、地理编码及网格地图技术，全面推进城市网格化管理，实现城市管理空间细化和管理对象的精确定位，再造城市管理流程，确立城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，从而实现了精确、敏感、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理。
3、以人为本，大力推行人性化执法管理。表面现象下面隐藏着人的问题，并受人的认识、意识和利益诉求的决定和影响。城市是人居住的场所，城市管理的根本目的，还是为了生活在这个城市中的人们能够更好的生活，让更多的人获得更大的方便。从这个角度出发，我们在进行城市管理综合执法的过程中，要以人为本，大力推行人性化执法管理。“以人为本”要求我们坚持“一切为了人民，一切依靠人民”的思想。具体包括两个层次：一是城市管理必须以满足居民的物质、文化需要为目的，使居民在城市中感到安全、卫生、舒适、方便，居民对日益完善的公共服务体系感到满意。二是努力提高城市人口素质，主要是文化素质、道德素质和身体素质，使居民明确权利和对等的义务。所谓“人性化执法”，是指执法人员在执法过程中严格按照法律法规有关规定，在尊重当事人合法权益和保障其生存空间的前提下，依据正当有序的程序进行理性化、非歧视性的执法活动。为了公共利益而执法，遇到抗法和伤害时市民不支持，对于我们一线的城管综合执法人员可以说是家常便饭。其实，扒开这种激烈的对抗背后的画皮，无非是城市管理者，将城市的整洁与美观当成了城市管理的第一要务，重视了城市的“物”，而忽略了城市中的灵魂—“人”，这种管理思想，就是上级意志为本位的指导思想，是不符合科学发展观的指导思想。城市管理的对象大多属于弱势群体，中国有句老话，“有头发的谁想当癞子”，执法过程稍有不慎，可能会带来一些严重后果。因此，在城管执法过程中，要转变思想观念，大力推行“弱势思维”管理模式，强调要求要和谐、人性化执法，全面实施以人为本的执法措施。城管执法实行以人为本、亲和式执法这既是现代法治社会的本质要求，也是管好城市的现实需要，在执法过程中给予相对人充分的人文关怀和帮助、使之感受到平等、民主、和谐，实现“对民执法”向“为民执法”的转变，从而实现公正执法与执法效果的统一，在城市管理中真正做到“尊重于人，服务于人，归属于人”，构筑和谐、稳定的社会。
4、为加快城管义工发展，推进公众参与城市管理机制建设。人民城市人民管。落实长效管理机制，关键在建立公众参与机制。城管义工工作作为城市管理工作的重要组成部分，已经越来越引起社会的关注，把公众参与力量融入到城市管理的合力之中也越来越成为普遍的共识。我们要把公众参与城管工作放在重要的位置，真正的让城管义工走进城管、了解城管、支持城管，先后通过组织让义工们参观案件处理中心、开展保护环境爱护内河活动、义工随同人行道违章执法、当一天数字城管网格员、邀请部队城管义工对执法中队进行内务考评等等的活动，进一步让城管义工们贴近了与城管工作的距离。要以城管义工为主要载体，形成具有天津特色、与区域经济社会发展相适应的公众参与城市管理机制，使城市管理由政府主导向社会共同参与转型，在公众参与城市管理上由政府自上而下的宣教模式向“公众自省、公众自觉、公众自发”的自下而上互动模式转型，最终形成公众参与城市管理长效机制。
5、提高执法队伍素质，巩固长效机制。执法队伍的素质高低直接影响城市管理工作长效化是否能真正实现。提高执法队伍素质要“两手抓、两手硬”，一是要抓好政治思想素质教育，保证执法队伍政治合格、作风优良、清正廉洁，在工作中能够依法行政、秉公办案。二是要抓好业务技能培训，执法队伍可以采用培训班、业务知识讲座等多种形式，帮助队员掌握法律法规、熟悉法律依据，做到依法办事、文明执法、科学执法。