车海刚

    不久前，财政部发布文件，明确提出到2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

    与此同时，云南等一些省份相继按照此前中央组织部的要求，将县委书记的选拔任用权由地市级党委上收到省里，规定选拔任用县委书记需按程序报经省委常委会议审议。

    这一系列信号表明，我国的“省直管县”改革正在提速，并且开始从“管财政”向“管干部”延伸，为未来实现行政管理体制上的“省直管县”埋下了伏笔。

    自秦汉以来，县就是中国最重要、最基本的行政单元，古有“郡县治，天下安”之说。新中国成立后，《宪法》规定，我国的行政区域主要分为省、县、乡三个层级。但自上世纪八十年代初起，原先作为省级政府派出机关的“地区”一级政府趋于实体化，通过地改市、地市合并等方式，“市管县”体制在全国迅速普及开来；在此过程中，还形成了县级市、地级市、副省级市、直辖市等不同级别的市建制，衍生出“市管市”这一世所罕见的行政现象。

    应该说，“市管县”体制实行之初，在培育壮大中心城市、打破行政分割、推动城乡融合等方面发挥了一定积极作用。但随着时间的推移，其的负面效应日益凸显，归纳起来大致有四点：第一，增加了行政层级，提高了行政成本，降低了行政效率，县级政区的自主权受到了削弱；第二，一些规模小、实力弱的市非但无力带动辐射所辖的县，还倚仗行政强势从县里“抽血”，从而限制了县域经济发展；第三，由于以“市”为中心，导致各种资源过度向城市集中，农村的经济社会发展相对滞后；第四，造就了大量有名无实的广域型“城市”，城市化水平虚假繁荣。

    浙江是最早探索破除“市管县”弊端的省份之一，从1992年就开始尝试对一些经济发展较快的县（市）进行“扩权强县”改革。进入21世纪，省直管县的财政改革在我国多个省份铺开。据财政部统计，迄今已有22个省和直辖市实行财政省直管县改革试验，约占全国省市的三分之二。

    这些改革取得了明显成效。以浙江省为例，据《人民日报海外版》引用的资料显示，2008年浙江城乡居民收入之间的比值为2.45∶1，同年全国城乡居民收入比值为3.31∶1。而在另一个较早实行省直管县财政改革的省份——湖北，2008年县域经济的多项指标增速超过全省平均水平，对全省GDP增长的贡献率接近60%。

    正是在总结来自地方的改革经验的基础上，中央逐渐加快了在全国推行省直管县改革的步伐。2005年10月召开的中共十六届五中全会提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2006年 “两会”上，这句话被写进了“十一五”规划纲要。

    去年以来，中央关于这一改革取向的表态更加密集并日益深化。2008年10月，十七届三中全会再次强调，要“推进省直接管理县（市）财政体制改革……有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制”。今年初的中央“一号文件”更进一步，除了延续“推进省直接管理县(市)财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点”的说法，还明确表示要“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。

    显然，从已有的改革实践和中央勾画的改革路径看，省直管县改革是以财政体制为切入点和当下重点的，这是因为，财政收支关系不合理、财权与事权不匹配是当前市县矛盾的焦点，集中表现为资金及项目上的“市刮县”、“市卡县”等。理顺了财政体制，就等于抓住了重塑市县关系的牛鼻子。不过，长远地看，省直管县改革不能仅靠财政改革单兵突进，必须向人事管理权、经济社会管理权等更广泛的领域拓展，进而指向省直管县的行政管理体制。专家们较为一致的看法是，最终的改革方向应是实现市县分置、城乡分治。

    当然，省直管县改革也应因地制宜，不搞一刀切。此外，有专家建议，在推进省直管县改革的同时，更须重视解决政治权力来源问题，构建基层自治体制，否则，即便没了“市刮县”，还可能出现“省刮县”。

（写于2009.07.27，载2009.08.03中央党校《学习时报》。本帖略有修改。）

http://www.studytimes.com.cn/WebPage/ny1.aspx?act=1&id=2825&nid=10291&bid=1&page=2