这一组文章非常尖锐地提出地方政府投融资平台负债过高的问题。为激活国有资产，整合资源，使之符合银行贷款要求，便于加快基础设施建设和完善公共服务产品，在一个阶段举债是是必要的。但是借钱是要还的！不能完全依赖土地增值！要靠产业发展！要进行资本运作。国企亏损，在银行贷款变成不良贷款，进行核销，要有相应的法律和制度规范。贷款的质量非常重要。重庆是个开放城市，投融资平台受到国内外关注度高。国企在财政、税收、就业、产业发展确实起中流砥柱作用，我希望更多的资金用于产业发展，不与民争利，不去挤压中小企业融资资源，国企是主动脉，中小企业是毛细血管，二者都很重要。
重庆债务链：8大投资集团户均资产负债率近60%
2009年08月08日 经济观察报 张晓晖
重庆市政府于2003年初创建的“八大投资集团”——这一地方性基础设施建设融资平台在2009年受到了前所未有的考验。
来自于重庆市发改委的数据显示，2009年，为了应对全球金融危机以及中央的4万亿投资配套，由重庆市主导的道路、桥梁、旅游、水务、旧城改造等基建项目的投资将超过5200亿元。
而根据重庆市统计局7月22日公布的统计数据，2009年1至6月一般预算收入为295.63亿元，重庆统计局的相关人士称，财政收入的增幅刚刚止跌回升。
重庆2009年全年的财政收入，按照目前的增幅估算，应该在950亿左右，这意味着，重庆市政府主导的项目投资跟全年财政收入相比较，两者相差接近5倍。
两个月前，重庆市下辖万州区区政府的一则工作报告，揭示出目前重庆政府所面临财政窘境的一角。
一个区的债务报告
2009年5月底万州区副区长刘忠面向区人大常委会所作的一则关于“万州区政府信用贷款使用即监管情况”的报告称，到2009年4月底，万州区的政府信用贷款已达35.48亿元，由于区政府信用贷款的偿债来源主要靠土地出让收益和财政补贴两项资金，但有部分土地质押物没有完全落实，偿债压力越来越大。
自从万州区政府2004年7月与国开行重庆分行签订了《开发性金融合作协议》起，万州启动了政府信用贷款项目。五年来，陆续又与农业发展银行、三峡银行、建设银行[6.11 -2.86%]、中信银行[6.28 -4.27%]、工商银行[5.09 -1.55%]签订了政府信用贷款，用于城市投资建设。万州是重庆主城区之外的第一大城区，也是三峡库区内被淹没的最大城市。
刘忠表示，万州区政府的贷款项目，主要用于城市建设，涉及水利、城市道路、环境整治、工业园区基建、旧城改造和新区开发等项目。
以国开行的一期贷款为例，区政府信用贷款本息为16.5亿，来自于重庆市级政府的财政补贴仅有4.244亿元，按照与国开行的贷款利率计算，目前区政府每季度要付的利息就高达2000万元，整个贷款期内将支付利息6.5亿元，由于政府质押的土地出让收益(即土地财政)未能实现，因此一些项目的利息支付都已经十分困难，政府偿债压力巨大。
刘忠在报告中还称，由于万州区政府信用项目开发建设的资金投入主要依靠银行贷款，其贷款投入比例占总投入的80%以上，特别是一些公益项目，基本没有政策性资金投入和自我积累投入，其贷款投入的比例占总投入的90%以上，都存在着项目资本金严重不足的问题。
如果将万州区政府按照公司法的会计原则来理解，这一数据可以通俗地解释为，目前万州区政府一些项目的资产负债率可能已经超过了90%，如果土地收益和财政收入没有增加，又没有新的资金注入，那么万州区政府将陷入资不抵债的状态，即“政府破产”。
不仅仅是万州，承建了重庆市大部分项目建设的“八大投资集团”，其经营模式基本类似，即以政府划拨的土地获得“充足”的本金，然后将这些土地抵押给银行获得贷款，所得的贷款用于基础设施或者项目建设，由于土地增值可期，或者是这些项目的未来收益可期，重庆政府再将这些项目股权卖出或者自营以用于偿还银行贷款。
在2008年之前，由于重庆楼市的火爆带动了土地的增值，这样的一个城市投资模式是良性的，即使政府未来收益永远大于目前基建投入的资金；但是在2008年之后，由于土地增值速度下降，甚至一些地方出现土地无人购买的情况，地方政府的土地财政不再有效，而财政收入又无法有效支撑这些项目的建设，在未来的时间内，政府可能陷入财政困境。
城投模式
目前，重庆“八大投资集团”的户均资产负债率接近60%，这“八大投资集团”分别是重庆水务控股(集团)有限公司、重庆城市建设投资公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆市地产集团、重庆市开发投资有限公司、重庆市水利投资(集团)有限公司、重庆市交通旅游投资集团有限公司、重庆市江北嘴中央商务区开发投资有限公司。
经过5年多的发展，“八大投资集团”的资产总额达到了3200亿元，累计实现投资2000亿元，户均资产超过300亿元，承接了政府最主要的城市建设任务。
自2003年以来，重庆政府在地方建设投融资平台中，借用了很多的渠道，主要有：一、财政收入；二、企业发债；三、以政府信用为担保，为一些项目发售信托；四、通过政府控制的上市公司，借用股市的融资平台，如重庆路桥[9.17 -4.28%] (600106.SH)、渝开发[16.73 -4.94%](000514.SZ)等等；五、“八大投资集团”的公司自营收入。
重庆已出现过桥梁项目无法按期偿债的先例。据重庆市城市建设投资公司(下称重庆城投)党委书记、董事长华渝生的回忆，1997年底，重庆市政府为了解决城市基础设施建设资金不足，出让了重庆李家沱长江大桥50%的经营权引进香港中信泰富[22.35 -3.87%]公司的1亿美元投资，偿还期为20年，根据协议，重庆城投每年要向中信泰富支付14.5%的固定回报，即每年要支付1450万美元。
此后，国家连续8次降息，到了2001年，重庆城投在此项目上的偿债矛盾已经十分突出，由于建成后的车流量没有达到当初的预测，这座桥一年的收费总额只有1500多万元人民币，只能支付港方回报的十分之一，而重庆市财政亦无力补贴。经过数次的艰苦谈判，最终的解决方案为，由重庆城投以9.07亿元人民币一次性收回中信泰富所拥有的经营权。
从2002年开始，重庆市政府开始向重庆城投注入土地资产，使得该公司可以从银行处获得抵押贷款，截至2008年底，重庆城投已经获得了国开行在内的各大银行总计200亿元的授信，又通过交易所面向全国投资者发售10年期的企业债券。
有了这些土地储备作为基础之后，重庆城投2004年同时开工建设了五座大桥，均采用BOT模式，分别为重庆朝天门长江大桥、重庆菜园坝长江大桥、嘉华嘉陵江大桥、重庆鱼洞长江大桥等，这几座跨江大桥的投资规模基本上都超过了20亿元，由于路桥建设[9.92 -4.71%]采用的是BOT模式，大桥建设完成之后，重庆城投将对这些项目进行回购。
问题随之而来，回购大桥的巨额资金来自于何方，华渝生认为土地的增值是项目的主要资金来源——由于大桥的修建，大桥周边的土地价格将在原来的基础上翻几倍，华渝生认为，一旦土地获得了巨大的收益之后，路桥建设的资金就不用发愁了。
重庆城投已经在几座大桥连接的主要地区获得了1万余亩的土地储备，华渝生说，在未来的城市规划里，这些区域将被建设成为城市的CBD，其土地带来的收益，除去政府的公益性投资外，剩余部分足以用来回购大桥。
地方投融资平台的风险越来越集中于土地收益，在当前房价狂飙的现实中，重庆政府依靠土地财政，实现了城市建设的大规模投资，这种类型的投资，占据了绝大部分，亦包括了主要解决金融机构相关问题的重庆渝富公司。
人民银行重庆营管部数据显示，6月末，重庆金融机构本外币贷款余额8268.9亿元，同比增长46.9%。重庆连续第五个月成为全国信贷增速第一。
数据分析显示，从贷款结构看，中长期贷款大幅增长，主要投向政府主导的重大建设项目和重点企业集团。1～6月，新增基本建设贷款663.6亿元，占新增中长期贷款的45.8%。承接这些贷款的主要是政府的投融资平台。
银监会日前连续警示贷款风险，说明贷款不可能一直高速、粗放、集中地投放。比如重庆地产集团，已经用土地进行抵押，从各大银行处取得170亿元的贷款，风险开始日益集中在土地这个抵押物上。
万州区政府的工作报告已经揭示，土地出让的收益并非能够一直持续，一旦土地收益无法按政府的预期实现，那么紧绷的资金链终将会断裂，“八大投资集团”都是资产负债率超过50%，资产规模过了300亿的巨无霸。
但重庆市副市长黄奇帆对此持有一贯的乐观态度，他说，重庆“八大投资集团”所代表的国有资本是一种社会资本，也是政府的一种财力。
“6年投入近2000亿元进行基础设施建设的同时，政府债务增量为零”。这一数据不断被黄奇帆引用于各个场合，比如“2002年，重庆市政府财政收入为157亿元，负债是450亿；2008年，政府财政收入为870亿元，外债仍然为450亿元，可以说重庆市政府的债务余额是负增长”。
不过，日前人民银行的一份报告中已开始警示：一些股份制银行的贷款质量令人担忧。银监会等相关部门亦开始提醒，部分地方性融资平台蕴含了巨大的风险，不知道基本上靠土地财政来平衡投资回报的重庆，在未来的日子里是否能轻松地迈过这一关。
重庆政府面临债务危机
2009-8-10 来源： 经济观察报
重庆市政府于2003年初创建的“八大投资集团”——这一地方性基础设施建设融资平台在2009年受到了前所未有的考验。
来自于重庆市发改委的数据显示，2009年，为了应对全球金融危机以及中央的4万亿投资配套，由重庆市主导的道路、桥梁、旅游、水务、旧城改造等基建项目的投资将超过5200亿元。
而根据重庆市统计局7月22日公布的统计数据，2009年1至6月一般预算收入为295.63亿元，重庆统计局的相关人士称，财政收入的增幅刚刚止跌回升。
重庆2009年全年的财政收入，按照目前的增幅估算，应该在950亿左右，这意味着，重庆市政府主导的项目投资跟全年财政收入相比较，两者相差接近5倍。
两个月前，重庆市下辖万州区区政府的一则工作报告，揭示出目前重庆政府所面临财政窘境的一角。
一个区的债务报告
2009年5月底万州区副区长刘忠面向区人大常委会所作的一则关于“万州区政府信用贷款使用即监管情况”的报告称，到2009年4月底，万州区的政府信用贷款已达35.48亿元，由于区政府信用贷款的偿债来源主要靠土地出让收益和财政补贴两项资金，但有部分土地质押物没有完全落实，偿债压力越来越大。
自从万州区政府2004年7月与国开行重庆分行签订了《开发性金融合作协议》起，万州启动了政府信用贷款项目。五年来，陆续又与农业发展银行、三峡银行、建设银行、中信银行、工商银行签订了政府信用贷款，用于城市投资建设。万州是重庆主城区之外的第一大城区，也是三峡库区内被淹没的最大城市。
刘忠表示，万州区政府的贷款项目，主要用于城市建设，涉及水利、城市道路、环境整治、工业园区基建、旧城改造和新区开发等项目。
以国开行的一期贷款为例，区政府信用贷款本息为16.5亿，来自于重庆市级政府的财政补贴仅有4.244亿元，按照与国开行的贷款利率计算，目前区政府每季度要付的利息就高达2000万元，整个贷款期内将支付利息6.5亿元，由于政府质押的土地出让收益（即土地财政）未能实现，因此一些项目的利息支付都已经十分困难，政府偿债压力巨大。
刘忠在报告中还称，由于万州区政府信用项目开发建设的资金投入主要依靠银行贷款，其贷款投入比例占总投入的80％以上，特别是一些公益项目，基本没有政策性资金投入和自我积累投入，其贷款投入的比例占总投入的90％以上，都存在着项目资本金严重不足的问题。
如果将万州区政府按照公司法的会计原则来理解，这一数据可以通俗地解释为，目前万州区政府一些项目的资产负债率可能已经超过了90％，如果土地收益和财政收入没有增加，又没有新的资金注入，那么万州区政府将陷入资不抵债的状态，即“政府破产”。
不仅仅是万州，承建了重庆市大部分项目建设的“八大投资集团”，其经营模式基本类似，即以政府划拨的土地获得“充足”的本金，然后将这些土地抵押给银行获得贷款，所得的贷款用于基础设施或者项目建设，由于土地增值可期，或者是这些项目的未来收益可期，重庆政府再将这些项目股权卖出或者自营以用于偿还银行贷款。
在2008年之前，由于重庆楼市的火爆带动了土地的增值，这样的一个城市投资模式是良性的，即使政府未来收益永远大于目前基建投入的资金；但是在2008年之后，由于土地增值速度下降，甚至一些地方出现土地无人购买的情况，地方政府的土地财政不再有效，而财政收入又无法有效支撑这些项目的建设，在未来的时间内，政府可能陷入财政困境。
城投模式
目前，重庆“八大投资集团”的户均资产负债率接近60％，这“八大投资集团”分别是重庆水务控股（集团）有限公司、重庆城市建设投资公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆市地产集团、重庆市开发投资有限公司、重庆市水利投资（集团）有限公司、重庆市交通旅游投资集团有限公司、重庆市江北嘴中央商务区开发投资有限公司。
经过5年多的发展，“八大投资集团”的资产总额达到了3200亿元，累计实现投资2000亿元，户均资产超过300亿元，承接了政府最主要的城市建设任务。
自2003年以来，重庆政府在地方建设投融资平台中，借用了很多的渠道，主要有：一、财政收入；二、企业发债；三、以政府信用为担保，为一些项目发售信托；四、通过政府控制的上市公司，借用股市的融资平台，如重庆路桥 （600106.SH）、渝开发（000514.SZ）等等；五、“八大投资集团”的公司自营收入。
重庆已出现过桥梁项目无法按期偿债的先例。据重庆市城市建设投资公司（下称重庆城投）党委书记、董事长华渝生的回忆，1997年底，重庆市政府为了解决城市基础设施建设资金不足，出让了重庆李家沱长江大桥50％的经营权引进香港中信泰富公司的1亿美元投资，偿还期为20年，根据协议，重庆城投每年要向中信泰富支付14.5％的固定回报，即每年要支付1450万美元。
此后，国家连续8次降息，到了2001年，重庆城投在此项目上的偿债矛盾已经十分突出，由于建成后的车流量没有达到当初的预测，这座桥一年的收费总额只有1500多万元人民币，只能支付港方回报的十分之一，而重庆市财政亦无力补贴。经过数次的艰苦谈判，最终的解决方案为，由重庆城投以9.07亿元人民币一次性收回中信泰富所拥有的经营权。
从2002年开始，重庆市政府开始向重庆城投注入土地资产，使得该公司可以从银行处获得抵押贷款，截至2008年底，重庆城投已经获得了国开行在内的各大银行总计200亿元的授信，又通过交易所面向全国投资者发售10年期的企业债券。
有了这些土地储备作为基础之后，重庆城投2004年同时开工建设了五座大桥，均采用BOT模式，分别为重庆朝天门长江大桥、重庆菜园坝长江大桥、嘉华嘉陵江大桥、重庆鱼洞长江大桥等，这几座跨江大桥的投资规模基本上都超过了20亿元，由于路桥建设采用的是BOT模式，大桥建设完成之后，重庆城投将对这些项目进行回购。
问题随之而来，回购大桥的巨额资金来自于何方，华渝生认为土地的增值是项目的主要资金来源——由于大桥的修建，大桥周边的土地价格将在原来的基础上翻几倍，华渝生认为，一旦土地获得了巨大的收益之后，路桥建设的资金就不用发愁了。
重庆城投已经在几座大桥连接的主要地区获得了1万余亩的土地储备，华渝生说，在未来的城市规划里，这些区域将被建设成为城市的CBD，其土地带来的收益，除去政府的公益性投资外，剩余部分足以用来回购大桥。
地方投融资平台的风险越来越集中于土地收益，在当前房价狂飙的现实中，重庆政府依靠土地财政，实现了城市建设的大规模投资，这种类型的投资，占据了绝大部分，亦包括了主要解决金融机构相关问题的重庆渝富公司。
人民银行重庆营管部数据显示，6月末，重庆金融机构本外币贷款余额8268.9亿元，同比增长46.9％。重庆连续第五个月成为全国信贷增速第一。
数据分析显示，从贷款结构看，中长期贷款大幅增长，主要投向政府主导的重大建设项目和重点企业集团。1～6月，新增基本建设贷款663.6亿元，占新增中长期贷款的45.8％。承接这些贷款的主要是政府的投融资平台。
银监会日前连续警示贷款风险，说明贷款不可能一直高速、粗放、集中地投放。比如重庆地产集团，已经用土地进行抵押，从各大银行处取得170亿元的贷款，风险开始日益集中在土地这个抵押物上。
万州区政府的工作报告已经揭示，土地出让的收益并非能够一直持续，一旦土地收益无法按政府的预期实现，那么紧绷的资金链终将会断裂，“八大投资集团”都是资产负债率超过50％，资产规模过了300亿的巨无霸。
但重庆市副市长黄奇帆对此持有一贯的乐观态度，他说，重庆“八大投资集团”所代表的国有资本是一种社会资本，也是政府的一种财力。
“6年投入近2000亿元进行基础设施建设的同时，政府债务增量为零”。这一数据不断被黄奇帆引用于各个场合，比如“2002年，重庆市政府财政收入为157亿元，负债是450亿；2008年，政府财政收入为870亿元，外债仍然为450亿元，可以说重庆市政府的债务余额是负增长”。
不过，日前人民银行的一份报告中已开始警示：一些股份制银行的贷款质量令人担忧。银监会等相关部门亦开始提醒，部分地方性融资平台蕴含了巨大的风险，不知道基本上靠土地财政来平衡投资回报的重庆，在未来的日子里是否能轻松地迈过这一关。
地方融资平台框架新解
2009年08月15日 21世纪经济报道
本报评论员周慧兰 曹理达 北京报道
近期，中央高层的多次表态都在传达一个信息，即积极的财政政策短期内不会改变。在这一背景下，地方政府的基础设施投资热情不减，尤其是下半年各大银行的信贷投放节奏放缓已成定局，地方政府通过组建融资平台加大杠杆比率、转嫁风险所带来的偿付隐患将加速浮现。据国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松介绍，在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是最为活跃、也是最为引人注目、同时也是最值得关注的融资主体。目前已有3000多家地方政府的投融资平台，其中70%以上是县区级公司，这些融资平台通过银行借贷等多种形式融资。现阶段，这些融资平台正以何种形式在运作？它们存在怎样的风险隐患？应当如何规范地方政府融资的权利与责任制度？如何有效控制地方政府的负债规模，以避免地方政府的财务风险演变为金融甚至社会风险？围绕上述问题，本报邀请了国务院发展研究中心研究员郭励弘、中国社会科学院财贸所研究员杨志勇作深入分析，是为21世纪北京圆桌第227期。(周慧兰)
1.组建融资平台，扩大融资渠道
《21世纪》：2009年初中国人民银行与中国银行[4.16 -3.03%]业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。《意见》的提出对于拓宽地方政府建设资金来源有何重大意义？
郭励弘：现阶段，我们迫切需要地方政府配合中央经济刺激计划，加大基础设施投资力度，这是没有问题的。主要的问题是，地方政府虽然有旺盛的投资愿望，却没有足够的“项目资本金”来实现这些愿望。
1998年，为抗击东南亚金融危机，我们就扩大过一次基础设施投资；现在，我们是在应对世界性金融危机，但和1998年相比，地方政府的权益性资金渠道却收窄了：一是由于18亿亩红线的约束，以及房地产业正在调整，占政府性基金最大比例的国有土地使用权出让收入大大减少，“土地财政”步履维艰。二是成品油税费改革实施以后，二级公路将逐步取消收费制度，本来是经营性的，现在变成公益性了，只建设不回收。按照原来的资本金制度，二级公路的总投资65%出自银行贷款，35%出自资本金，今后则只能全部使用无偿资金，项目没有收益，银行就很难再发放贷款。三是全国财政收入已连续多年以20%以上的幅度增长，这种状况难以持续。
扩大资本金来源从来都是地方政府基础设施投资的焦点。许多地方政府和银行合作，创造出“融资平台”这样一种基础设施投融资模式，银行给融资平台发放贷款，融资平台再把钱放到项目里成为项目资本金，这笔钱不由项目还，而由融资平台还，这就拓展了资本金的来源。
杨志勇：1994年分税制改革之后，地方政府财力不足的情况开始产生，地方政府融资的需求增大，到后来经济越是发达的地区，债务规模越大。地方政府成立的城建、路桥公司等项目公司，一直都作为地方政府融资平台的组成部分。
分税制改革之后，各级政府财政相对独立，很多专家提出地方政府应拥有发债权的政策建议。地方拥有发债权有利于地方政府因地制宜，提供当地所需要的公共产品与公共服务，增强地方政府的公共服务能力。但是，中央政府出于对地方发债失控的担心，一直对地方发债制度的推行持保留态度，采取了较为谨慎的做法。地方债启动的步伐一直较慢。1998年实行积极财政政策时实行的是国债转贷政策，由中央政府举债之后转贷给地方。2008年积极财政政策的实行使得地方债的推行迈出了新的步伐。
从当前的经济和财政形势来看，地方政府融资有其必要性。2008年，中国出台积极的财政政策。为了完成四万亿元刺激内需计划，中央政府要求调动地方政府的积极性。但如何落实，以及进一步调动地方政府的积极性是一大难题。在地方政府的正常运转都受到影响的情况下，怎么保证地方政府有充分的财力来落实积极的财政政策？在不改变中央与地方事权的前提下，路径无非有二：一是调整中央与地方财力格局；二是让地方政府自寻财力来源。第一条路径要求将中央可支配财力更多地转移给地方，但是随着在中央财政收入形势严峻的情况下，发行地方债是解决地方政府财力来源的较好选择。
《21世纪》：当前，地方政府融资平台的主要功能和运作方式是怎样的？它具备哪些特点？
郭励弘：地方政府把基础设施领域中政府投资的项目、企业、行业整合，成立一家规模较大、涉及企业及行业较多的政府公司，负责基础设施建设的资本运作，这就是融资平台的概念。第一，地方政府对它有直接的财政投入。第二，地方政府对今后的财政投入有一个承诺。这样就能获得商业银行，特别是开发银行的认可和支持。所有的融资平台都是公司，它们把借到的钱投入项目中就成了项目的资本金，有了这个资本金，银行就能对项目发放贷款，这本质上加大了杠杆率，使得整个基础设施中银行资金占比越来越大。
融资平台和单个项目相比，抗风险能力大很多。
其一，单个项目有的亏损，有的盈利，到了融资平台就可以拿盈利补亏损。
其二，有些基础设施行业只有公益性，没有财务收益，如今后的二级公路，大家都可以跑，但是不收费，只交燃油税；也有一些行业收益比较稳定，如燃气、水、高速公路等。这两类行业整合在同一个平台上，可以以丰补歉，使两者都能顺利融资。
其三，同一个行业的项目周期不同，有的已经还完贷款，还不断在收费；有的刚开始筹建，可能缺少资本金而难以立项。若放在同一平台上整合，拟建项目未必就不能融资。
我国过去的基础设施项目融资有一个不合理的现象，即一旦还完贷款就取消收费。市场经济国家的基础设施项目向民间资本开放特许权经营时，主要通过合同确立收费标准和经营年限；至于能不能还贷和盈利都由市场决定，政府不加干预。而在我国，由于基础设施投资主体主要还是政府，所以才会出现“一旦还贷就取消收费”的规定，这切断了已还贷项目和拟建项目之间的资本联系，也切断了以丰补歉的融资可能性。
融资平台能够实现资金集成。在一个个基础设施项目的层次上来谈资本金，它只能是权益性的，而不能是负债性的，只能出自财政性的资金来源。融资平台把资本金问题从项目层次提升到出资人层次，一个出资人对于地方来说可能有几百、上千个项目，它的资本运作就会有非常宽的回旋余地，所有渠道的资金都可以成为项目资本金。
2.规范地方融资的责任制度
《21世纪》：地方融资平台天然具备的软约束机制，使得投资风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。您认为应当如何规范地方政府融资的责任制度，以实现财政的纵向分权与风险管理？
杨志勇：在市场经济条件下，企业陷入了危机，政府会根据情况判断是否施以援手，帮助企业渡过难关。政府陷入财政危机，上级政府往往也会加以援助。以美国宾夕法尼亚州为例，州政府会向陷入财政危机的地方政府提供经济援助，并派出机构进行协调监督，帮助地方政府度过危机。经济援助通常不是无偿的，而是采取贷款的形式。州政府同时会对地方政府的收支行为进行严格的监督。
资不抵债的企业最终是要破产的，政府破产也是正常的事。日本的地方政府也会破产，称为“财政破锭”。日本地方政府发债，或要得到上级政府认可，或需得到同级议会的批准，一般情况下，上级政府会在地方政府破产时予以兜底。但相应地，地方政府的行为就会受到很多限制。破产后的地方政府，置于国家的严格管理之下，不仅公民的公共福利受到影响，公务员的薪金也要裁减。
中国如果允许地方政府发债，那么，无论从财政纵向分权的现实来看，还是从政治现实来看，上级地方政府直至中央政府必须是下一级地方政府发债承担“最后贷款人”。这样，为增强发债的硬预算约束，同样需要建立地方政府财政危机援助机制和地方政府破产机制，但是，这样所形成的模式一定不同于美国模式，而更像日本模式，而且应强调的是如何让相关决策者负最主要的责任。
郭励弘：如何解决风险，我认为应当摒弃“项目法人责任制”，建立“出资人责任制”。项目法人责任制是这样认定责任人的：由项目法人对这个项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营和偿还债务以及资产保值增值，实行全过程负责，承担风险。实际上，为了建设基础设施项目当然需要成立项目公司，但是项目公司和项目一样，都是政府决策的产物。既然决策在先，项目公司在后，它就只能承担建设责任，不能承担决策责任；此外，它必须承担项目风险，但如果决策本身失误的话，却未必能偿还债务。
“项目法人责任制”是把板子打在项目公司的屁股上，使项目的决策者和出资人得以逃脱责任，所以没多大效用。因此，我们必须摒弃形同虚设的“项目法人责任制”，转而建立起针对出资人的责任制。政府投资的项目可能随时增减，项目负责人也可能频繁调换，但作为出资人代表的融资平台具有唯一性和基本稳定性，针对融资平台建立责任制，盯住融资平台而不再只盯项目，才是“跑得了和尚跑不了庙”的责任制。
《21世纪》：您谈到完善出资人制度，以地方融资平台为背景的出资人制度与以国资委为背景的出资人制度有何区别？完善地方政府融资平台的出资人职责的关键点在哪里？
郭励弘：融资平台的本质是完善出资人制度。出资人制度是党的十六大提出来的，为完善出资人制度，以“国资委”的形式建立了中央、省、地级市三级出资人代表机构。从基础设施领域来看，这一制度有三个缺陷：
地方融资平台框架新解
一是很多地方的基础设施项目公司或投资公司没有纳入出资人制度；二是国资委以“扭亏增盈、保值增值”为核心的管理办法，只适用于竞争性领域的工商企业，不适用于基础设施领域的企业；三是现有国资委不仅是出资人机构，还拥有一些行政职权。基础设施行业原本就有各自相对的行政部门管理，难免与国资委的行政权力产生矛盾。而融资平台可以把几个行业合并起来做资本运作，在资本层面摆脱了条条分割，实现了行政与资本分离。
融资平台比国资委清晰的地方在于：所有的融资平台从一开始就注册为国有公司，有着明确的市场定位。而国资委从诞生之初就是“特设机构”，没有市场定位。作为特设机构，既不是法人，也不是自然人，还不受行政法规约束，至今仍然可以不承担任何民事责任。因此，如果能够按照“建立出资人制度”的思路来搭建融资平台，那么我们就不仅仅是在探讨地方基础设施项目如何融资，而是在探讨地方基础设施领域如何推进体制改革问题了。
融资平台应该具有唯一性。因为你是出资人代表机构，出资人只有一个，不应该一级资本还弄出很多出资人。现在的地方政府融资平台还没有形成国资委这样明确的三级制度，很多还是很分散的，甚至还有条块分割，难以形成完整的出资人制度，也难以实现大范围的资本运作和资金整合。这不符合十六大精神。至于连县级政府都建立融资平台，风险就太大了。所以我认为从出资人角度去建设融资平台，实际上是深化国资体制改革。每级政府的融资平台应该像国资委那样具有唯一性，一来是为了真正建立基础设施领域的出资人制度，二来是为了便于当地人民代表大会监督审议它所蕴含的财政风险，三来是为了便于承接中央政府所给予的融资政策。
《21世纪》：今年上半年，金融机构累计新增贷款7.37万亿元，其中6月份当月新增人民币贷款1.53万亿元，是今年第四个月贷款增量超过万亿。据统计其中相当大部分的贷款投向了地方政府投融资平台。应当如何对地方融资平台实施有效的金融监管，以避免地方政府非理性的经济行为？
郭励弘：避免地方政府盲目投资、重复建设、有借无还、逃废债等不合理的经济行为，需要对融资平台实施信用评价和资信管理。实施信用评价的关键有两个：一是明确谁来评价，二是明确如何评价。
首先，应该以债权人作为评价主体。债权人，即银行自己。这次全球金融危机看得很清楚，国际上三大评级机构所起的作用是极为负面的，反正评一次拿一次评审费，亏了是银行的；而在国内混乱的制度和薄弱的机构难以构成有效的评级市场。周小川的一篇文章中就提到，“全球金融体系在投资决策和风险管理时高度依赖外部信用评级，从而产生了显著的顺周期性特征。监管者应鼓励金融机构减小对外部评级的依赖；同时，有系统重要性的机构还应加强内部评价能力，对信用风险做出独立判断”。什么是有系统重要性的机构？如中国四大商业银行，加上开发银行，就是这样的机构。地方基础设施投资的资金主要来自银行，即使是债券，也主要是在银行间市场发行，因此，确立以银行为主的债权人作为信用评价主体，是顺理成章的，可以由银监会统筹来做这样的信用评价。
其次，应该以贷款五级分类为依据，分别评价各融资平台的信用等级。目前各家银行都已经建立了贷款五级分类制度，但主要用于帮助监管当局了解商业银行的贷款质量，还无法区分借款人风险和债项风险，也就是说，很大程度上既不是客户评级，也不是贷款评级。所以，我建议把各家银行的非正常贷款赋予权重，然后以出资人为责任承担者，归类到各个融资平台身上，就可以提示出每个地方政府出资人的违约概率，从而形成债权银行对融资平台的信用评级。
《21世纪》：在积极财政政策的背景下，地方政府的债务规模备受关注，您预计当前地方政府的债务规模情况如何？地方政府债务规模的扩张，可能存在哪些风险隐患？
郭励弘：目前地方债务总余额究竟有多少？没有可靠的统计数据。根据财政部财政科学研究所估算，截至2007年底，“地方债务余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，全国财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%”。为应对全球金融危机，我们必须扩大基础设施投资，这是没有异议的，但另一方面，为了国民经济长期健康发展，我们也必须控制地方财政风险，防止财政风险演变成金融风险和社会风险。
地方政府丧失诚信可能带来三方面危害：第一，起源于政府项目的企业三角债。地方政府超出自身能力举债建设，造成大量工程拖欠款，经传导后形成庞大的企业三角债。正常的经营环境中，尚且有一些企业因被拖欠而破产；当前情况下如果听任政府项目拖欠，破产企业势必成倍增加。这可能使我们在亟需扩大就业之际产生新的失业。
第二，发生于政府项目的农民工工资拖欠。国务院从2004年起，用三年时间基本解决了建设领域拖欠工程款和农民工工资问题，清欠的结果表明，拖欠农民工工资的主要是地方政府项目。现在大量农民工下岗已经对社会形成压力，如果一些地方政府仍然以拖欠工资的方式扩大投资，势必制造出新的不稳定因素。
第三，产生于政府项目的银行坏账。例如，从块块来看，河南省公路局已经多次宣称，从2005年开始，全省在建公路收费不够偿还省级统贷统还贷款的利息；从条条来看，高校因为扩招形成的债务大多数没法偿还，因为高校不是经营性单位，其估计规模，从2500亿元到5000亿元不等。
当前扩大投资是为了抵御国际金融危机，但我们绝不能因扩大投资而埋伏下国内的金融风险。
《21世纪》：我国长期依靠地方融资平台获取建设资金的原因是什么？真正意义上的地方债(如市政债)的推出需要具备哪些基本条件？倘若能够发行真正意义上的地方债，将对地方融资平台产生哪些影响？
杨志勇：地方政府举债和中央政府不同。中央政府可以借新债还旧债，地方政府的债务承受能力远不如中央政府。不同地方政府的财力状况不同，应增加地方政府债务信息的透明度，让市场易于对地方政府的信用状况做出判断。
现有地方政府债务情况透明度不高。预算法对地方政府发债作了限制，但地方政府为了绕过法律与国务院的约束，采取了种种规避的做法，如通过下属公司或者成立相关项目公司举债，如承诺还款形成的各类债务，如各类隐性债务和或有债务，再如事实上形成的公共支出欠款，等等。这些都影响到地方政府的偿债能力。因此，地方债正式启动之前，需要理清地方政府的债务状况，增加地方政府财政透明度，特别是债务信息的透明度，为全面允许地方政府发债创造基础条件。
地方债的正式启动，必然会与中央债的发行产生矛盾。为了减少地方债务发行对中央债务发行的影响，避免地方债务发行秩序的混乱，减少地方政府的道德风险，在经济转型期，中央需要通过统一的地方政府债务发行制度来对地方举债行为进行控制，对地方政府债务运行状况进行监控。例如，中央政府可以对地方政府债务收入占地方生产总值的比重、地方政府债务收入占当年当地财政收入的比重、地方政府债务的累积余额等指标进行限定。在规模之内的地方政府债务发行，由地方自行决定。
在地方人民代表大会制度进一步完善之后，地方债务运行的监督，应该更多依靠地方人民代表大会进行约束。地方债务发行和偿付，特别是由税收提供还款保证的债务发行和偿付，必须纳入地方政府预算，接受监督。由项目收益进行偿付的债务，也要编制统一的预算表，以有利于监督。地方政府债务的发行，还要受到市场的监督。市场资信评估机构也会对作为举债主体的地方政府的信用状况进行分级。
地方政府发债权应在构建地方政府新融资体系的范围内统筹考虑。与其让地方政府将各种各样的债务以不同形式，分散在不同部门、不同机构、不同项目，还不如让地方政府债务公开集中，以有利于对地方政府债务规模的有效控制。这就需要进行相应的制度安排，增强地方政府债务管理的动力，引导各种政府性债务的“显性化”，实现这些债务向政府债务的转变。
《21世纪》：此次金融危机中一个显著的趋势是全球的政府作用都在增强，在这一背景下，中国的地方政府(包括一些财政状况比较好的省份)通过负债来拉动经济的冲动也在增强，那么，您认为应当由谁、如何有效地控制地方政府的债务规模，以避免地方政府债务失控的局面？
郭励弘：应该说，对地方政府融资平台建立起信用评级制度，有利于完善针对地方基础设施投资的激励机制和约束机制。信用评价与借款人的违约概率挂钩，为商业银行推行利率市场化、实施差别利率和等级贷款提供了充分的依据。
在信用评级的基础上，中央政府就可以构建奖优罚劣、区别对待的宏观间接调控体系，调控地方政府的融资规模。中央可以以融资平台的信用等级作为主要依据，同时参考政府项目中农民工工资拖欠的情况，对地方政府的融资规模实施区别化管理。对不同资信等级的地方政府，中央可以给予不同的贷款和债券额度，来激励和约束，从而使地方政府的信用进入良性循环的轨道。
杨志勇：虽然名义上地方政府不能发债，但在实际运行中，地方政府债务以及政府性债务种类不少，规模也不小。从种类上看，既有国际金融组织贷款，又有外国政府贷款，还有大量以企业债形式存在的政府性债务。债务规模具有复杂性，要在短期内整理繁杂的地方债务信息，全面了解地方债务存量状况，难度较大。扩大内需政策的紧迫性要求在特殊时期，启动特殊程序，由中央政府代地方政府发债，通过较为谨慎的管理政策，解燃眉之急，减少地方政府发债所带来的负面影响。当然，地方政府自身收入的增长，从根本上说要靠经济增长，但从短期来看，这是不现实的。在地方政府发债之一系列配套条件尚未具备之前，折中的选择就是中央代地方政府发债。
倘若允许地方发债，为了保证地方政府的有效融资，避免地方财政风险，应该设置统一的融资制度框架，建立硬预算约束机制，对地方发行债券规模、地方债券的发行主体的资质、债券的发行决策等作出相应的规定。
正式启动地方债之时，有必要建立由财政部部长(或主管副部长)和各省级政府财政厅(局)组成的国家借款委员会，统筹中央债与地方债的发行事务。随着制度的逐步健全，国家借款委员会要改变中央政府完全控制地方发债的做法，逐步允许地方政府在一定范围内有更多的自主选择权，从而提高地方政府发债的效率。
地方政府的债务规模，根本上还是要根据其偿还能力来决定。中国作为社会主义市场经济国家，土地和矿产资源均属国家所有，国有经济规模也远大于其他市场经济国家。这迥然不同于西方国家的一些地方政府为了应对财政危机，只能靠出租办公室、出售直升机和巡逻车等等做法。大量的国有资源和国有经济，决定了中国地方政府有着不同于一般市场经济国家的应债条件与能力。只有全面地掌握政府资产和负债情况，才能对地方政府的应债能力作出准确的评估。中央应要求发债的地方政府编制相应的资产负债表，提供政府财务报告，以利于市场对地方政府的信用等级作出准确的评价。
重庆投资收入难达平衡 无奈冀望“大卖国资”
2009年07月22日 来源：南风窗
第1页:“破产财政”重演？ 第2页:公共财政“本位”
本刊记者 邢少文
在支出压力之下，财政紧张的局面已经开始显露。
重庆，这个西部唯一的直辖市，在过去的几年中，是一个典型的投资拉动增长型地区，2008年随着薄熙来调任重庆市委书记，重庆的大规模投资运动有增无减，森林重庆、宜居重庆、畅通重庆、平安重庆、健康重庆等“五个重庆”建设耗资4年间将达1.3万亿元。
2009年，在重庆，由政府主导的投资项目资金需求量将达到5300亿元，而2009年重庆财政预算收入为982亿元。在如此庞大的投资运动中，地方财政如何保持扩张与平衡的本位？这是一个大考验。
“破产财政”重演？
“项目的投资都是由市政府和发改委在推动，财政基本上只是被动的配合，说实话，是很难去做到平衡的。”7月3日，重庆市财政局一位人士接受本刊记者采访时颇有些无奈。
自去年下半年以来，受金融危机的影响，重庆财政也不可避免地陷入大幅减收的境地，根据预算，仅仅是市级财政，将“增支60亿元，减收25亿元，拉动经济增长”。 而根据重庆市常务副市长黄奇帆在今年2月份的会议上的表示，重庆市今年总的投资将达到5300亿元。
截至目前，重庆上报国家发改委获批的三批投资项目金额达到了500多亿元，在这其中，中央财政支付70多亿元，地方财政要配套400多亿。
在支出大幅扩张的同时，今年前5月，重庆财政收入的增长幅度同比下降了13.4%。同时在许多税收项目上，减收已成定局。根据财政部门的数据，仅2009年一季度，为支持企业发展，重庆财政就减让了6亿元税收。
“税收的主动权在中央，不在地方。”上述重庆市财政局人士说。今年以来，实施消费型增值税、成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费等新的税费减免举措，都在一定程度上降低了地方税收收入。
如此一来，财政所面临的窘迫压力不言而喻。在新增中央水利投资建设的重庆项目中，地方配套投资只完成5.03亿元，完成率83.1％，这就意味着重庆并没有完成中央规定的融资比例。
重庆市发改委主任杨庆育表示：“西部本来相对比较穷，它还是依靠中央转移支付在维系着财政的运转，又把任务大的建设压力压在省级政府上面，那省级政府就只能自己去举债。这是一个比较大的问题。”
“重庆财政目前的情况是很紧张的，今年赤字是肯定的，连预算安排的960万元农民培训基金都没钱到位，虽然年年的执行报告都是收支平衡，全年财政收入呈现正增长是没问题，但今年的缺口肯定会进一步加大。”重庆市社科院财政金融研究所所长邓涛接受本刊记者采访时说。
目前，对于重庆市财政的直接负债和间接负债的数额是一个模糊的数字。根据此前黄奇帆透露的数字，2008年重庆财政的直接负债是500多亿元，直接负债率从2002年的300%的“破产财政”已经下降到目前的50%多，属于“合理的风险范围”。
冀望“大卖国资”
随着支出的大幅扩张和一般预算收入的下降，如何通过预算外和非税收入来弥补财政缺口，似乎成了地方财政共同的目标。
根据国家财政部的数据，今年1~5月，非税收入增幅达到21.2%，远高于同期财政收入和税收收入下降6.7%和9.4%的数字。非税收入的增长，是推动地方财政收入增长的一大主力。
非税收入同样在重庆财政中占有重要的地位，2008年，重庆一般预算和基金预算收入分别为577.2亿元和385.6亿元，而全市通过非税收入收缴管理系统征收各项非税收入就有443亿元。
“从一季度的情况来看，重庆的税收收入和基金收入还是同比下降的，非税收入中土地出让金占了很大的比例。”邓涛说。
第二财政——土地出让金的收入是地方政府增收的一大来源，去年以及今年的一季度，由于房地产市场陷入低迷，重庆土地财政的收入有所下降，但二季度后，再度焕发生机。据重庆市国土房管局副局长董建国介绍，从今年5月起到12月，重庆市将向市场推出2600公顷土地，其中主城1600公顷，区县约1000公顷，而其中多数属于开发商追捧的中心地段土地。
但在结构性减税和经济没有实质性回暖的背景下，非税收入的增长也难以满足巨额的投资资金。“实际上，在地方配套的资金中，财政的资本金投入只占比较小的一部分，找钱的主要途径是通过地方融资平台从金融机构大举借债。”中央财经大学财政税收研究所副所长王俊告诉记者。
在重庆，这一融资举债的重任落在了重庆八大投资公司——城投公司、地产集团、高发公司、渝富、开投、交旅、水投、水务等八大政府性投资集团（简称“八大投”）身上。
地方融资平台在投资拉动经济增长中的中流砥柱作用，涉及的是重庆的“第三财政”——国有资本经营预算。黄奇帆把重庆地方国资称为“第三财政”的原因是，重庆国企每年为各级政府对基础设施、公共设施投入300亿~400亿元，重庆市政府的财政因此能够减少在基础设施上的很大一部分投入，更多地把钱用到社会保障、教育卫生事业、公共服务上。
记者从重庆市国资委宣教处了解到，在中央三批投资项目中，重庆市国资委所属的八大投几乎占据了全部投资项目，这些项目大部分是基础设施和公用事业项目。6年来，重庆市重大基础设施的75％是这“八大投”干的。
重庆市2009年确定的重点建设项目共计100项，项目总投资3562亿元，今年计划投资为500亿元，其中85%资金筹措重任要由八大投资集团来完成。
得益于实业资产和金融资产全部归属国资委一家管理的便利，重庆国资委辖下的这八大投的融资渠道和融资方式很多元化：开发银行融资、商业银行融资、债券融资、股市融资、信托融资等。
今年以来，以八大投为主体的融资平台大肆融资，今年1~5月，在全国31个省市，重庆贷款余额增长排列第一，跟去年同期相比，增幅达到了40%。据黄奇帆称，重庆去年的贷款余额为6200亿，今年5月增加到7800亿，全年可望达到8500亿。
“6年来八大投有2500亿元的融资量。这2500亿元里边有一部分是借新债还老债、周转性的，所以形成的债务余额1800亿元。60％左右的负债率，这就是‘八大投’的资金状况。”黄奇帆说，他把60%的负债率视为八大投的“警戒线”。
在信贷扩张的时期，八大投可以融得巨资，但由于八大投的政府背景和财政担保，这种可持续性到底几何也打有疑问。“按照现在的这种体制，投资项目几乎都被国资全部包了，对民间资本的拉动效应目前比较弱，只要社会投资不启动，财政压力对经济刺激计划效果的威胁就不会消除。”邓涛指出。
为解决融资上的问题，重庆国资亦在进行股权融资，用重庆一家投资企业的话来说就是“大卖国资”。重庆国资委宣教处人士表示，今年拟在国内率先对地方国资进行国际化运营，雇一批国际投行，向全球出售当地国企的部分股权或资产。6月13日，重庆市8家国企在该论坛上分别与巴西、英国等地的公司签署了8个合作协议。
但对于国资出售所得的收入情况，这位人士表示，目前并没有具体的统计情况。
要小心地方政府爆发财政危机
2008-12-15
简要内容：美国加州，如果按照经济总量与国家比较，全球排名第八位，仅次于印度，近日宣布进入财政紧急状态（Fiscal Emergency）。在联邦制的体制中，美国的地方财政相对独立，三级政府各有其独立的税源：联邦政府的主要税源是所得税，州政府的主要税源是销售税，县级政府的主要税源是财产税。
地方性土地财政的收入是周期性的，而地方建设工程却是长期性的。由于政府官员任期的原因，土地财政的周期性上升几乎必然驱动政府的非理性决策，使其投资预算远远超过未来的可支配财政收入。结果通常是：前任开工，后任负债；而不是前人栽树，后人乘凉。周期性收入和长期性工程之间的矛盾或者导致建设工程的烂尾，或者导致银行贷款的坏账，这就给2009年宏观经济增加了新的不确定性：地方建设工程的资金链断裂！这是中国地方财政的特殊经济周期，资金链断裂的结果将会是连环拖欠，某些地方政府拖欠承包商，承包商拖欠承建商，承建商拖欠农民工，继而引发“讨薪”案件，一直拖欠的地方司法。
从美国加州的财政危机预警中国的地方财政危机或许有些牵强，只是提醒相关各方不要低估中国经济在2009年的“寒冬”，更不要以为有了“4万亿”的方案就能高枕无忧了。“四万亿”这个数字从何而来？熟悉中国历史的人应该知道，这个数字代表了这样一种思维方式，即1：3的配套投资。如果本文预警的地方财政危机发生了，“4万亿”中需要由地方财政出的那一部分从何而来呢？
中央拉动内需的决策方向非常正确，非常及时，但是在方向确定后，关键在于执行。令人担忧的是：可预见的寒冬是未来6-9个月的事情，现在看到的项目却多半是3-5年后才能生效；内需的主流是消费，现在启动的却多半是投资；消费的主流群体在城镇，现在却还没有看到刺激城镇消费的政策……（金岩石 原题：地方财政危机的预警）
周义兴：地方经济决策要避免权力自大
2009年08月13日 证券时报
周义兴
从行政决策角度讲，地方工资指导线的确定是对地区生产总值、物价上涨水平、上年度工资总水平、劳动生产率等指标经综合测算后得出的。所以在这前提下，当国内多个省份不约而同地作出下调工资线情况时，至少在这些地方决策部门眼里，鉴于本地区的经济状况，下调工资线是必要的。
然而，既然不看好经济前景，为何又会有如此之多的地方上调水价等公用事业价格呢？此举背后，是否有尽快扭转CPI和推高GDP的意图呢？倘若是，那么推高物价的同时下调工资线，就是牺牲公众福利为代价的行政“自私自利”行为。
以市场观点看，市场经济条件的经济周期在大多情况下本身就是经济规律性的表现。因为在绝大多数情况下，市场调节机制本身远要比人聪明得多。因而在这前提下，如果下调工资线是出于对地方经济前景的悲观，那目前各地在纷纷上调水价等公用行业价格的行为，不能不令人认为是一种互相“矛盾”的决策，而这岂不是一种既不尊重市场规律、又有违行政公益最大化追求的权力自大决策吗？
所以，尊重市场经济规律，纠正权力可以决定一切的错误观念，不仅对克服经济危机影响，而且对社会健康发展来说，十分重要。
政府从个体和中小企拿走3000亿 解决就业须放权让利
2009年08月08日 经济观察报
刘彦
中国正迎来改革开放30年增长后的第一次周期性失业，社会正面临极大的就业压力。
一般来说，失业可分为周期性失业、摩擦性失业和结构性失业三种。中国自2009年初以来所碰到的情况，则属于周期性失业，而一旦叠加了原来一直存在的摩擦性失业和结构性失业等因素，无疑使得解决就业问题变得十分复杂，必须深入到造成不同失业的不同因素内部，以政府放权让利等深化改革手段，去寻求问题的解决。
中国首次遭遇周期性失业
中国正在进入30年来高增长之后的首个下滑周期，这已成为共识。周期性失业是由国民经济的波动导致的，与经济周期相一致；而后两种失业即摩擦性失业和结构性失业，在一般经济学里面被归结为自然失业，也就是说是不可避免的。摩擦性失业是由信息不完全和不对称导致的；结构性失业则是由于经济结构变化导致的，比如技术更新或者消费者偏好发生变化。
但是放到中国来，摩擦性失业和结构性失业的情况可能就不大一样了。可以这样说，在周期性失业到来之前，中国的摩擦性失业和结构性失业所构成的失业率，早已构成了失业的大部分。
人们习惯认为，只要保证一定的经济增长速度，就业的增长也就自然而然得到保障。但实际上，在中国，经济增长并不必然或自动地促进就业增长。在周期性失业到来之前，中国就已经存在较高的失业率。在经济高速增长的过去10年中，人们的共识是，中国的实际失业率保持在10%左右；而这一时期中国的经济增长每年都在10%以上。
社科院蔡舫等学者的研究表明，在上世纪80年代，中国GDP每增长1个百分点可以创造出200万个就业岗位，到1990年代降低到100多万个就业岗位，而到了2008年，这一数字降至80万以下。
这种 “经济增长过热而就业过冷”的局面，使“奥肯定理”在中国失去了支撑。奥肯定理所判断的，是经济周期波动中经济增长率和失业率之间的经验关系，即当实际GDP增长相对于潜在GDP增长(美国一般将之定义为3%)下降2%时，失业率上升大约1%；当实际GDP增长相对于潜在GDP增长上升2%时，失业率下降大约1%。最近十年，中国经济增长在保持强劲势头的同时，却没能实现就业率显著提高，反而在出现了下降。
被经济增长模式扭曲的奥肯定理
为什么奥肯定理在中国会失效？问题的根源首先在于自身经济结构的肌理。
摩擦性失业在中国大部分可以归因于城乡二元化的政策造成的城乡割裂所带来的信息不完整和不对称。中国大部分农民工，由于身份的割裂、异地迁徙的困难，以及社会保障的农村歧视性政策，长期被束缚在原有的居住地上。并且由于政策本身的原因，大量中西部农民并没有在本地就业的能力，而需要到远在千里之外的异乡城市去寻找工作。这本身是成本极高的，而且与千里之外的信息存在高度不对称。每年中国春节的“春运”就是一大景观。如果不是存在这些制度因素所造成的信息不对称，农民工或许自己创业，或许当地就业，根本不需要在就业过程中出现这么多的摩擦性失业。
中国的结构性失业也非彼经济调整的“结构性”，同样体现出鲜明的中国经济增长特色。首先，中国经济的结构性矛盾使得经济结构调整在所难免。无论是之前的国企改革还是中国经济结构转型本身，必然带来结构性失业增加。另外一方面，中国近十年来大力扶持国有企业，中小企业发展受阻，必然影响就业。一般观点认为，中小企业和服务业等第三产业是就业的主力军。而中国中小企业在经济增长中的陪衬地位，使得中国经济增长微观结构上缺乏大量吸收就业的能力；同时，国企对于就业率的贡献不高——民间调查机构麦可思的调查表明，中国11万多家国有企业，吸纳了不足四分之一的应届大学毕业生。1992年到2004年，我国国有单位职工人数从10889万人减少到6710万人，12年间减少了62%。这些因素的合并作用，在很大程度上造成了奥肯定理在中国的失灵。这也是中国制度性的经济结构所决定的。
就业率不高，其更深层次的原因是各级政府还停留在经济主导型政府和全能型政府的功能定位上，没有实现向服务型和法治型政府的转变。一方面，政府主导经济，使得政府更加偏爱动用土地、税收等资源优惠吸引投资和大上项目，从而形成产能过剩、企业效益不高；而对于民营企业和个人，则容易形成中小企业和个人实际税负过高 (包括各种收费)，降低其盈利水平和消费能力。
据2004年经济普查数据，工商、城管等各类政府部门从个体、微型和中小企业身上收取的各种税费和罚款，大约在3000亿元左右。如果按照两万元容纳一个劳动力就业来计算，至少有1500万个工作岗位“消失”了。
目前的现状是，各级政府本身就成了资源占有、支配与消耗的大项，“国富民穷”，只能靠政府增加固定资产投资一途来提振经济，从而不利于经济微观主体的良性发展，抑制民间消费，更加不利于经济结构转型，促进就业。
解决就业须政府放权让利
因此，解决中国式就业问题，不应简单地局限于从周期性思维的表面上促进就业，比如政府宣布2009年国企和各类政府机关增加招聘名额、增加研究生招收人数、给予出口企业更多退税、部分困难企业暂缓交纳养老金，以及很多地方实际在某种程度上并未严格推进 《新劳动法》的实施等，而应深入到造成这一事实的深层结构内部，以“放权、让利”为核心的政府职能转变等改革，来从根本上解决这一问题。
首先，各级政府必须对农民放权，并实施城乡一体化，让农民和市民一样，具有户籍迁徙的自由和相关的社会保障。另外，一个很重要的部分是赋予农民对农地 (起码是农村集体建设用地)完整的财产权利。让农民拥有完整的财产权利，启动农村建设和农业的发展，为几亿农民创业提供条件，不但是解决就业的最佳方案，也是启动中国经济转型的一个重要转折点。
三中全会确立了农民土地承包权“长久不变”，但是，包括重要的抵押权在内的财产权利并不完整，这极大制约了农民在创业、融资方面的积极性。从现实来看，让农民或农村集体拥有土地的完整财产权利，是启动新一轮农村经济发展的巨大推动力。如果在经营权上实现自由流转，土地的集中效益就能发挥；如能抵押，则农村土地的金融功能必将为农民创业提供条件；如果农民可以在农村建设用地上盖厂房，建工厂，或者盖新房(包括向市民出售的商品房)、出租房子，都会为农村发展和农民就业与创业提供极大的发展动力。但是，能否放权让利于民，考验的主要是各地政府。因为农村建设用地放开所破除的主要利益，主要是地方政府的土地出让金收益。
其次，政府放权还体现在放开政府审批权、破除垄断行业壁垒以及各类管制上面，赋予每个创新主体以平等的进入权限、平等的金融和法律服务。
中小企业的成长为什么受到限制？一个很重要的原因，就是利润最丰厚的那部分被垄断型国有企业拿掉了。如果各类资本包括民间资本能够平等地参与金融、电信、电力、石油、航空、公用事业等领域的竞争，那中国人可能会用上比目前便宜得多的通讯、好得多的银行以及更好的航空服务等各类服务。由政府职能转型所带来的均等化服务，在促进和提高企业创新能力的增长方面，作用不可低估。除了放权，各级政府还须让利。让利主要应体现以税收体制改革为开端的减轻企业和个人税负方面。
为应对当前的经济危机，中国政府已经将巨额投资落实下去，此时，考量其对于就业率的贡献程度，是一个十分紧迫的问题。要想使得巨额投资不再出现高增长低就业的结果，政府就必须从资源占有、支配、消耗中抽离出来，真正让市场主导经济发展，转而以公平竞争的法律和规则环境，以良好的公共用品和服务，为经济长远发展提供强大支持和保障。唯有如此，经济结构才能得以真正调整，造成失业的周期性问题、结构性矛盾和摩擦性条件才能得到改善，就业问题方可以得到根本解决。
重庆政府变相担保调查9亿地方财政命悬一线
责任编辑：ncic 更新日期：2008-1-11
在重庆至少已有9亿的资金涉嫌由地方政府变相担保。
7月24日上柜--8月1日正式签合同--8月15日就发售完毕。新华信托发售的重庆市两路工业园区基础设施建设资金信托计划(下称：两路园区信托计划)在短短的20天内成功募集资金1.2亿。
之所以如此受到投资者的追捧，地方政府的变相财政担保起了重要作用。知情人士透露，恰恰是这一点使得该信托计划涉嫌违规，因为它滥用政府公信力，与现行法律法规冲突。
据本报调查，由地方财政变相担保发行的信托计划，在重庆至少已有9亿的资金规模。无效的财政担保
“财政担保，信用度较高。有渝北高速发展的经济做支撑，渝北区财政局就信托贷款用财政资金做出承诺。”这是代销商兴业银行的主要营销卖点。
渝北区财政局在承诺函第五条做出如下表述：若信托到期后，借款人不能按期足额偿付贷款本息，则由我局在贷款到期日通过渝北区财政的基础建设金、偿债准备金、财政其他资金来偿还。
若以上方式仍然不能保证信托贷款的足额偿还，则由渝北财政安排同等资金拨款给借款人或者增加借款人资本金(借款人为渝北区政府下独资企业)来保证信托贷款全部本息的按期足额偿还。
但在今年4月25日，中国银行业监督管理委员会已发布《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》(银监发[2006]27号特急)规定：严禁各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的贷款和其他债务，提供任何形式的担保或变相担保。各级地方政府和政府部门不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式作为项目贷款的信用支持。
《中华人民共和国担保法》第八条则规定：国家机关不得为保证人。
对于重庆渝北区财政局的上述举动，中央财政部相关人士告诉安博尔中诚信，动用财政资金为信托提供担保、承诺或者变相担保，是不允许的，这应该是地方政府为自身利益做出的。
早在2005年，《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》(财金[2005]7号)已经规定：2005年1月26日后，各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效。
重庆当地一家信托公司的经理坦言，所有的财政担保都是无效的，这仅仅是为了让信托产品更容易募集成功。
对此，产品设计者、新华信托公司经理张红兵称，新华信托什么时候都没有说过财政担保有效。她认为，从预算法的角度来看并没有违规，地方财政局向新华信托和投资者做一个承诺，预算法案是必须通过人大，获得专门的一个预算审计批复，而渝北区人大常委会已通过了备用财政资金偿还的议案。
然而，财政部同样为此做出过解释：地方财政不得打赤字预算，地方政府以将来的部分财政收入作为担保，实际上是在人代会通过之前即将部分收入和支出项目固定下来，这与《预算法》的规定相抵触。
9亿基建信托出台
两路工业园是重庆最著名的几个工业园之一，已经入驻的不乏金山科技、长安汽车、广厦一建这样的产业巨头。工业园地理位置极具优势，处于被称为重庆“浦东”的北部新兴经济区，半径8公里的范围内囊括了空港江北机场、长江上游最大的深水港寸滩码头、尚在修建之中的重庆龙头寺火车站。
新华信托表示，该信托计划所募集的1.2亿元资金将分别向重庆北飞实业有限公司和重庆渝北民营建设有限公司发放贷款，两公司分别获该信托计划实际募集金额的50%。贷款用于两路工业园区基础设施建设，期限三年，年利率7.2%，而投资者的预期收益为5.4%。
事实上，在重庆，财政担保的信托计划已不止两路园区一个，随着调查的深入，更多的违规项目开始浮出水面。
根据公开信息粗略计算，从2005年1月26日始至今，重庆南岸区、沙平坝区、九龙坡区、大渡口区和渝北区的财政局总共为9.01亿元信托计划提供了变相担保。大多数财政变相担保的信托计划早已募集完毕，项目多为重庆各地新兴工业园区的基础设施建设和旧城改造。
对于政府的这种做法，张红兵认为，地方的经济始终要发展，但是国内又缺乏国外那样灵活的机制和广泛的融资渠道。地方要出政绩，只有动用财政资金向信托公司、银行或者是投资者做出一个承诺，作为它的一个信用基础。
尽管与中央规定相抵触，但事态仍在继续。正在发售中的浙江湖州南浔荻塘两岸旧城改造资金信托计划，拟募集资金5800万，预期年利5.68%。如果出了差错，由南浔区财政局安排财政资金偿还。
一个在下半年即将上马的南岸基建信托计划也依然会采用财政资金变相担保的模式。“预期收益可能没有现在这么高，只有5.2%或者5.3%的样子，但财政担保是确定了的。”张红兵说。
地方政府的投资冲动
两路工业园区管委会的工作人员蔚世雄表示，动用财政资金担保仅仅是为了消除投资者的顾虑，他认为企业不能按时归还1.2亿贷款的可能性“几乎为零”。
渝北区政府的一位官员也坚持认为，重庆银监局都批准了的信托计划，绝对没有问题。
但是重庆银监局非银行处一位项姓负责人却表示了不同意见。
“我们是出过一个信托业务监管意见书，具体是渝银监局非银行处意见书[2006]9号文件。需要特别指出是，这仅仅为该信托计划的风险揭示与意见参考，并非核准文件。所有的信托计划，都由发售的信托公司履行一个告知的义务，然后我们出具监管意见书。”项说。
渝北区政府关于两路园区信托计划出具的另外一份政府文件是区人大常委会通过备用财政资金偿还的议案。
尽管区人大常委会通过了该议案，在渝北区政府的高层，仍然有反对的声音。
一位官员曾多次公开反对动用财政资金给信托贷款作担保，为此，不少领导抱怨其“思想落伍”，应该“解放思想，与时俱进”。
“合理但不合法。”反对财政担保的这位官员至今仍然坚持自己的意见。同时，该官员也很矛盾。
他承认，渝北区财政局担当的风险其实非常小，因为上述两个企业事先已将自己未来的土地收益质押给财政局，而工业园区的土地，一旦完成了基建，增值空间极大。“荒地只能卖到30万元一亩，水、电、气、通讯等‘七通一平’后价格可以翻番，卖到七八十万一亩。”他说。
更多的声音表示了对财政担保的认同。当地的数位官员表达了同样的观点：“工业园区的发展关键要靠‘银根’和‘地根’。最初，有地无钱，政府财政出面担保融资用于基建；然后地变成钱，基建完成后地价飙升，财政从园区土地的出让中得到收益；最后，大量企业入驻，为当地带来数以万计的就业岗位。”
但是，一位金融界人士站在宏观经济的立场指出，“这是地方政府投资过热的一个缩影。这种融资模式所蕴涵的风险是非常巨大的，其收益的关键在于工业园基建完成之后的地价升值。一旦地价无法按照政府所预计那样如期升值，对于地方财政将是毁灭性的打击。”
“目前财政担保的信托计划是9个亿，规模尚小。如果地方政府头脑一热，募集20亿呢？如果这个时候地价突然出现大幅度的回落呢？工业园的开发，始终是政府主导的行为，并非市场经济的真正体现，一旦招商引资不成功呢？”该人士一连串的诘问让更多的官员陷入了沉思之中。
总之，9亿元信托已经募集，而投资却刚刚开始.
财政收入锐减 地方政府“返还土地出让金”自救
星岛环球网 www.stnn.cc 2009-01-12
2008年锐减的土地收入已令地方政府备感财政压力。而他们也开始采取更为激进的办法，例如推出“返还土地出让金”等政策，来吸引开发商购地。
据《中国房地产报》报道，“来了趟北京，有意向的开发商谈下至少3家吧。”在北京火车站的候车大厅里，辽宁某三线城市的土地局招商科长舒泽（化名）整理着开发商的名片。
作为专门负责推介土地的政府工作人员，舒泽近期辗转于全国各城市，参加土地推介会，并通过“返还土地出让金”的优惠政策跟进推介会上有意向的开发商。
地价普遍“腰斩”
“对于现今的市场状况，3家开发商有意向已经算很多了。”舒泽说，因为一个无法回避的现实是，楼市低迷导致土地流拍屡见不鲜。
根据中原地产所监测的十个城市土地市场数据显示，2008年土地成交普遍呈现低迷态势。据不完全统计，2008年十个城市土地成交面积为0.5亿公顷，相比2007年缩减达一半。但相较于一线城市，二三线城市的土地市场低迷更为严重。中原地产提供的调查报告显示，位于长三角的杭州、南京的土地流拍率较低，中西部及东北城市的流拍率普遍较高。
比流拍更严重的是地价的降幅，自今年以来，二三线城市的地价下降幅度不仅明显大于一线城市，其下降速度也远远快于其房价的调整。
中国城市地价动态监测系统的最新《2008年第三季度城市地价动态监测报告》显示，2008年第三季度全国主要城市地价总体水平环比增长0.94%，商业、居住、工业地价平均水平环比增长分别为1.12%、0.28%、0.48%。
“地价基本处于停滞状态，而且丝毫没有好转的迹象。即使把价格降下来，来看地的开发商也并不多。”舒泽说。
一个足以证明地价停滞的数据来自国土资源部网站，2008年一季度的地价虽然同比上涨12.12%，但是环比上涨很小，而且环比上涨集中在北京等一线城市，其他二线省会城市地价环比增长都在1%以内。
对于造成此局面的原因，分析人士认为，大中型跨地域发展商受资金链的束缚失去了往日拿地的热情，本土小型发展商以及外行业企业成为了购地主角。
五合智库顾问有限公司总经理邹毅指出，政府本着适当增加土地供应量以达到稳定开发商的预期的目的，但差强人意的销售状况使得开发商即使拿相对便宜的土地也更为谨慎。
地方政府自救
事实上，2007年外资开发商如九龙仓、新鸿基，内资开发商万科、金地、碧桂园、华润等在武汉、成都、沈阳、南京等二线城市大规模圈地，而2008年这些大型发展商则鲜有动作。
而卖地停滞导致地方政府无法获得土地出让金，对于处在金融危机中的地方政府无异于雪上加霜。
山东省副省长黄胜就曾坦言，房地产仍然是山东的支柱产业，楼市的低迷也确实使山东财政出现了暂时的困难。
而据重庆土地交易中心公开数据显示，截至2008年上半年，重庆各类土地出让金总计约为82亿元，不及2007年全年的1/4。
面对日益加大的土地财政压力，地方政府开始采取措施自救，有些甚至对土地招拍挂政策造成冲击。
舒泽介绍，他所在的城市政府会在开发商顺利缴纳土地出让金以后，按照投资项目的用途及规模予以分类，然后会对收缴上来的资金给予不同级别的优惠。
“优惠就是打着专项支持项目发展资金的旗号，再将土地出让金返还给企业。”舒泽说。
对于具体操作流程，舒泽不愿过多透露。但据了解，这种专项支持项目发展基金在一些三线城市的土地出让中已经形成固定模式：以受让方式取得国有土地使用权的，土地出让金先缴后部分返还，一类项目返还比例为收缴土地出让金的54.5%，二类项目按收缴土地出让金的40%返还，三类项目按收缴土地出让金的30%返还，以租赁方式取得土地使用权的，免缴五年土地租金。
黄奇帆：“八大投”激活经济重庆
http://www.jrj.com 2009年03月08日 中国经济时报
——黄奇帆解析重庆基础设施、公共设施建设投融资模式
2002年，重庆财政收入157亿元，政府债务余额450亿元；2008年，财政收入870亿元，债务余额还是450亿元，考虑到物价上涨和利息因素影响，政府债务余额为负增长。
同时，重庆投入近2000亿元进行了城市基础设施和公共设施建设，城乡面貌出现了日新月异的变化，被外界称为“3个月换一版地图的城市”。
重庆是怎么做到的？
2009年2月18日，财政部、世界银行和重庆市人民政府联合举办了“城市基础设施建设投融资研讨会”。会上，世界银行和财政部的专家肯定了重庆“八大投”模式的积极意义，重庆市常务副市长黄奇帆就重庆城市基础设施和公共设施建设的投融资体制改革情况发表演讲，回答了外界关心的“八大投”运作要点。考虑到重庆“八大投”模式在践行扩大内需、应对金融危机方面有很强的现实意义，记者根据黄奇帆的演讲录音整理成此文，相信对读者诸君特别是各级地方政府的领导们多少会有些帮助。
■本报记者 童辰
按照会议的主题，我就重庆城市基础设施和公共设施建设中的投融资体制改革、也就是我们“八大投”的体制改革和它的发展，做一个情况报告。
基础设施建设是重庆建设经济增长极绕不过去的坎
重庆作为中国西部地区重要的经济增长极，长江上游地区的经济中心，国家重要的现代化制造基地，中国内陆地区的综合交通枢纽，正处在一个快速发展的舞台上、轨道上。最近这些年，重庆的城市化和工业化发展都比较迅速。在城市化和工业化发展的过程中，有一个不能绕开的问题，就是城市基础设施、公共设施的建设。
这些建设不能等到城市化、工业化高度发达以后才去建设，必须作为投资环境先于城市化、工业化发展的周期。也就是说，在城市化、工业化的初期就要大量地进行基础设施、公共设施投资，这种资金投入可以通过市场筹集、引进外资内资、引进民间资金。但是在城市化、工业化初期，整个经济不发达，特别是中国内陆，各种交通、社会设施条件很落后的时候，很难引来这些资金。
在这种情况下，就需要依靠政府的财政力量，率先挑起大梁，启动必要的基础设施、公共设施的投资。在这方面，不能回避的一个概念就是地方财政的财力、能力问题。
基础设施建设，三个口袋的大账
作为一个西部的直辖市，重庆的地方财政这几年发展是比较迅速的，为了应对城市基础设施、公共设施建设，我们把整个重庆的财政分成三个“口袋”。
第一个“口袋”，就是我们常常说的一般预算内财政收入。
2002年，重庆市一般预算内财政收入是157亿元，到去年我们是577亿元，涨了4倍，年均增长30％以上。
这个收入主要用于吃饭财政，就是我们常规的公共支出，比如教育、卫生，我们一年就要用掉200亿元。几十万教师、几百万学生，还有医院，我们一年财政要开支掉200亿元。我们市级政府、区县政府、乡政府、部队、警察等各种政权、政府的机构运行也差不多要用掉三分之一。还有三分之一，用于扶贫帮困、社会保障各个方方面面。
所以一般预算内的财力，尽管增长很快，但是只能保运行、保正常的财政公共服务的支出。
第二块，预算外基金收入，包括土地批租、城市配套费等等。
这一块在2002年的时候重庆只有30多亿元，去年达到了388亿元，涨了10倍多一点。这一块主要用于城市建设，基础设施和公共设施的各种建设。
第三块，重庆还有国有资本。国有资本是一种社会资本，也是政府的一种财力。
我们的国有资本有几千亿资产，当然每年会有资本收入。这种资本收入如果计量算账，每年的利润或者上交给政府的财力，差不多250亿元。其中有一百五六十亿元是企业利润、工商企业的利润，国有工商企业拿了这一百五六十亿元的利润还是用于工商企业自身发展，增强国有经济的活力。另外有近百亿元的资本是我们“八大投”每年在土地运作过程中产生的收入。这部分收入交给财政，用于城市基础设施建设。
所以，整个来说，重庆的城市基础设施建设，有预算外的基金，有“八大投”的经营性、投资性的活动资金，两者相加形成了我们投资资金的来源。
6年投入近2000亿元进行基础设施建设的同时，政府债务增量为零
在重庆的财政投资当中，我们注意了一件事，就是地方政府决不能搞赤字财政，收支要平衡。
关键是三个平衡。第一个是静态的收支平衡，就是每年收到多少、用掉多少，大体上每年不搞赤字。
2002年，重庆预算内财政收入157亿元，而当年政府财政负债余额是450亿元。债务是地方政府年收入的3倍。那是个要破产的政府，因为按照国际惯例，地方政府的债务积累不能超过一年收入的60％。
六年来，重庆政府没有扩大赤字。到去年底，市级和区县两级政府负债的余额还是450亿元。但是财政收入已经到了870亿元，负债余额已经在年收入的60％以内。也就是说，我们这几年搞了那么大的投资，但是没有搞赤字财政、负债财政。
在财政管理上，重庆市政府的“三个平衡”思想贯彻得比较好
在把握平衡的过程中，当然不能像书呆子一样死板地抠静态平衡，还要讲究动态平衡。
动态平衡，有个比方，就是“十个锅子八个盖”。炒菜师傅，十个锅子一起炒，不会十个锅子一起要加盖焖着烧，总有两个锅子打开盖子在炒——另外八个锅子要加盖，所以事实上，买十个锅子只要八个盖就行了。
财政运作中，要善于把握这种动态平衡的关系。动态平衡能实现，静态平衡也就能做得比较好。
另外还有近期和远期的债务平衡。不能近期债务借了一大堆，远期债务借得不多。远期债务可以胆子稍微大一点、放松一点借，近期、短期债务要严格地控制。
重庆政府在财政管理上，“三个平衡”的思想贯彻得比较好。所以我们现在总的财政收支、信用是比较好的，我相信在西部十二省里是最好的。这是我想说明的总的情况。
没有“八大投”，就没有新重庆“三个月换一版地图”的靓丽变化
如果说财政有“三个口袋”，今天的主题就是第三个“口袋”，国有资本、国有资产对基础设施、公共设施投资的一种功能。在这方面，重庆政府从2002年以后，我们推动了八个投资集团的发展和建设。
为什么是八个，不是十个、不是三个？主要是基于这么一个认识：如果一个公共设施领域，今后五到十年有500亿到1000亿元以上的投资，就应该有个专业的投资集团。因为这个投资规模很大，有个专业投资集团比较好。
如果把几千亿放到一个公司来干，这个公司太庞大，容易出问题，也不容易管好管细。如果一个投资公司管一百亿、两百亿，搞几十个投资集团，也太分散。
所以我们大体上搞了八个。比如高速公路建设，我们这个十年要修2000公里，需要一千多亿元投资，我们设立了高投司。
高等级公路建设，我们这个十年差不多要建7000公里，一公里造价大概在600万元左右，这就需要四五百亿元投资，这就有了高等级公路投资集团——现在整合了旅游，改称交通旅游投资集团。
我们对自来水、污水各方面的处理，过去五年、今后五年差不多也是五六百亿元投资。
按照这样的概念，高投司对应高速公路；交旅集团对应高等级公路；城投公司对应主城的路桥，差不多需要1000亿元投入建设，过去几年已经花了400多亿元；开投集团负责全市的轨道交通和铁路建设，那也是1000多亿元的投资；水务集团，污水、自来水的投资，水投公司负责全市农村的水利、水库、水资源的投资建设；地产集团负责各种公共设施、文化设施的建设；渝富集团负责对我们重庆各种工商企业，是资产打包处理的一个公司，是资产重组的一个杠杆公司，类似于中央的汇金公司（现在叫中投集团）。也就是说，渝富公司是我们重庆的汇金公司。
这八个投资集团，在过去的五六年里，从2002年的200多亿元资产起步，到现在已经形成了3300亿元资产，增长10倍，户均400亿元，负债率在60％左右。
6年来，他们通过银行融资2500亿元，投资了1800亿元，年均投资300多亿元——去年是380亿元。重庆市重大基础设施的75％是这“八大投”干的。也就是说，如果没有“八大投”，就不会有重庆6年来基础设施、公共设施建设翻天覆地的变化。
这6年，“八大投”承担了2000公里的高速公路建设，5000多公里的高等级公路的建设，20多座城市区域横跨长江、嘉陵江的大桥——重庆主城区现在一年几座大桥同步开工，都是城投公司在干。还有150公里的城市地铁、轻轨的交通。另外我们十大文化设施，100多亿元投资，包括大剧院、科技馆，都是地产集团在干。重庆大学城投资了200多亿元，其中有100多亿元是地产集团投入的，还有100多亿元是十几个大学自身投入的。
所以，如果没有“八大投”，重庆这些年非常重要的、靓丽的风景线都不可能出现在地平线上。因为地方财政是不可能拿得出这么多钱，直接来负债建设。
把政府直接投资模式转换为由政府性的投资集团出面，用市场化方式融资，带动社会力量投入，是“八大投”建设的一个指导思想
一个非常重要的逻辑，就是大家说你不搞“八大投”，能不能引进市场化力量、民营资金？
这里有个基本情况：重庆的高速公路，每100公里就有60公里的隧道、桥梁，每公里的投资在8000万元左右甚至更多。这么大的投资，车流量在开始的阶段又不多，没有一家民营企业来干——年年招商都没有老板来投资，这个跟沿海不同。
只有地方政府的公司，挺身而出，先把高速公路建了，建了以后过几年车流量大了再转让。高等级公路也是如此，污水、自来水也都是。
也就是说，市场信号没有达到投入产出平衡阶段，民间资本是不会投入的。地方政府又没有直接的财力投入，那么你这些项目就上不去，而社会发展又需要基础设施率先改造，然后才有良好投资环境，才有工业化、城市化的加速发展。从这个意义上讲，把政府直接投资的那个模式转换为由政府性的投资集团出面、用市场化方式融资，带动社会力量投入，是我们“八大投”建设的一个指导思想。
有五个注入，五个方面融资，60％的负债率
在这样的一个模式转换下，就是我们“八大投”有一个怎么形成投资力量的问题。
“八大投”3300亿元的资产从哪里来的？从资本来源来说，有“五个投入”：
首先是国债投入。1999年，为克服亚洲金融危机，中央政府启动国债投资，当时在重庆投了250亿元的国债，分散在各个区县100多个项目中。这250亿元国债是国家资本，我们注入了投资集团。
规费注入。包括路桥收费、城市配套费等，这些年有150亿元投入了集团。
土地注入。土地储备、土地转让各方面的收入有近800亿元投入了“八大投”。
存量资产注入。有200多亿元投入了“八大投”。“八大投”成立之前，重庆政府过去几十年已经形成的那些基础设施、公共设施的存量资产，算算账有200多亿元装进去。
税费注入。这些年“八大投”生产经营活动产生的税费，都返还给了这些投资集团，因为他们不是私人企业，也不是从事市场化经营的国有企业，他们是为政府、为社会在投资的。
这五种注入，6年时间差不多注入了1500亿元。所以现在去核算“八大投”的资本金，在1500亿左右。
另外又有五个方面的融资，包括从国家开发银行融资700多亿元、从商业银行融资了几百亿元，另外还有部分企业上市从资本市场融资，再有就是发企业债券，这几年“八大投”发了两百多亿元企业债券，另外还有信托的渠道。
开发银行融资、商业银行融资、债券融资、股市融资、信托融资，总体上6年来有2500亿元的融资量。这2500亿元里边有一部分是借新债还老债、周转性的，所以形成的债务余额1800亿元。
总体上3300亿元，1800亿元的债，60％左右的负债率。这就是“八大投”的资金状况。
三个平衡是“八大投”持续运作发展的重要基础
“八大投”在发展过程中，很重要的一个就是注意经营管理中的资金平衡。因为作为投资集团，每年要消耗大量资金。这个资金就要做到“三个平衡”。
第一个平衡，我们要求“八大投”企业的资产负债率在50％到60％，也就是大体上净资产和债务是一比一。如果负债率很高，杠杆比太高，就会有泡沫，就会丧失信用。资本和信用要对称。
第二是集团的现金流要平衡。每年我们要承担近400亿元的基础设施投资，另外还有贷款本息要还，两项相加每年有五六百亿元的支出。当然，各种投入也会有收入，高速公路收费、城市路桥的收费，各种各样的收入，收入来源和融资资金、投资支出最后要现金流平衡。
第三个方面，投入与产出或投入与资金来源要平衡。有的项目可以市场化运作，投入有产出，比如现在的污水项目，投入的污水厂，如果每吨污水处理费能收到1．2元的话，大体能平衡，如果像库区收的是3毛钱、4毛钱，那会亏损。有亏损的地方，政府财政就应该有补贴，把这个补贴加他的收入，最后和他的投资是能够平衡的。
所以，每一个项目，不管这个项目是完全市场化的平衡还是要政府补贴才能平衡，这种补贴不管是当年补贴还是三年五年再补贴，总之这个账是要算清的，规矩是要说好的，否则这个公司是会倒闭的。
从这个意义上来讲，如果政府的主管部门和企业的管理层一起做到这三个平衡，那么“八大投”是能持续地运转的；如果这一届政府拼着命让“八大投”干他们干不了的各种事，一下子承担上千亿元甚至几千亿元的债，到了下一届政府，还钱还不了了，破产了，就成了下一届政府的包袱。
所以，三个平衡是“八大投”持续运作发展的重要基础。
“三个不”——“八大投”金融风险防火墙
另一方面，“八大投”也要防止金融风险。为此，我们设置了三道防火墙，就是“三个不”。
第一，重庆财政不直接为“八大投”融资担保。比如“八大投”要借100亿元，重庆政府出张空头支票担保一下，那么“八大投”的风险全部变成了重庆政府的债务，现在重庆政府一般不为“八大投”担保，“八大投”之所以能在市场上融资，是因为他自己的资本金、他自己的收入、他自己各方面的平衡能够有这个信用去借到300亿元、500亿元的钱，而不是靠重庆政府的一纸担保来融资的。
第二，“八大投”互相不能担保。因为互相一担保，会掩盖矛盾，某个集团的情况很好，就会为别的集团做担保，等到一个集团出事，把八个集团都拉下水，这种多米诺骨牌效应是要防范的。哪个集团动不了了，政府高度关注，可以为哪个集团做平衡，把矛盾消解，不要等到几个集团一起下水了，才事后来解决问题。所以，八个集团之间再友好，也不许互相担保。
第三，因为投资集团中有些资金是中央给某些方面的专项资金，不能违反财务规定，在一个集团内，哪怕这个资金放在账上还有余，暂时还用不了，而别的项目可能资金很紧，但你不能交叉地混用。这也是一个规定。
从这几年实践来看，这“三个不”，形成了八大投金融风险有效的防火墙。
土地储备的两个循环
另一个方面，重庆“八大投”很重要的一个资金来源是和土地储备有关系的。香港过去几十年在土地储备上的运作得到了广泛的肯定，重庆政府是比较早地把香港的土地制度引过来的。从2002年以后，政府就出了条规，专门推动土地储备。重庆的这项工作也得到了国务院的肯定，在2006年9月，国务院有个通知，要求各个省都要建立土地储备机构，这个土地储备机构起到了“一个龙头放水、一个池子蓄水”的作用，对土地市场的规范管理是有很多好处的。
“八大投”里的地产集团、城投公司都有土地储备功能，这个储备功能在集团内部有两个循环。第一个循环是资金链上的循环，就是说，假如城投公司有一万亩地，规划上让他储备了，他拿出部分资金，完成规划红线内的这一万亩土地征地动迁、产权过户，使它成为信用资产，可以在银行抵押贷款。一亩地如果抵押了50万元，那么一万亩地就是50亿元，城投拿了这50亿元可以用于基础设施建设。这是一个循环，从储备到融资都搞项目。
第二个循环，土地储备了以后，要投入、开发，七通一平，然后把这个土地通过市场转让给房地产商。这是一个土地升值的过程，也许你50万元一亩的地，转让的时候200万元一亩了，这就有一个额外的收入，这个收入，部分出让金要转给区县政府和市政府，部分资金用来抵扣基础设施中的各种投资——因为很多基础设施是不能向老百姓、向社会收费的，是政府的公共支出，这种支出原来由投资集团跟银行融资以后去支出了，最终要还银行的。那么，转让土地以后的收入用来还银行，最终把银行的账平了。第一个循环是跟银行借钱，第二个循环是把银行的钱还了，这样就形成了良性循环。
整个“八大投”的很重要的资金来源的确是跟土地财政有关系的。
“八大投”体现了国有经济的控制力、影响力和带动力，发挥了融资平台和改革杠杆的作用
“八大投”在重庆的经济社会中，发挥了几个作用：一是体现了国有经济在国民经济中的控制力、影响力和带动力。他们所修的高速公路、高等级公路、自来水厂或者各种公共设施、文化设施，很重要地体现了一种控制力、影响力和带动力。
第二，他们是一个很好的融资平台，实际上替代了市政建设债券的作用。一般来说，国外地方政府搞基础设施是可以发市政债券的，我们中国政府为了防止地方政府在这方面不规范，所以，基本没有同意地方政府发市政债券。我们这“八大投”发的企业债券类似于地方政府发市政债券或者发市政企业债券。
同时，他也成为开发银行的开发性贷款的融资平台。开发银行的上万亿元的长期贷款都是跟各个省的财政厅签的，只有在重庆，开发银行的六七百亿元贷款都是跟“八大投”签，没有跟财政局签。这个意思就是说他们起到了开发性融资贷款的平台作用。
另外，对国有企业的改革重组起了重要的转化作用。像渝富集团对我们工业企业、商业企业、金融企业的转制改革重组起了很好的杠杆作用。
再有，对调节社会矛盾，维护社会稳定也起了很多作用。比如说，有许多烂尾楼，长期存在着就会出问题，最初有城投、地产对烂尾楼进行收购，收购以后进行投入改造，他们收了大概20多栋烂尾楼以后，整个市场发现烂尾楼很好，这里面有投资价值。从2003年到2005年，重庆120个烂尾楼一下子全部消化掉，起步阶段，没有人信的时候，是几个投资集团推动了这个杠杆，等这个杠杆一旦撬动起来，社会的经济活动细胞运转了，他们就退出了。
风险防范和增强融资能力仍将是“八大投”常抓不懈的“两翼”
未来的“八大投”将如何发展？有这么几条：
第一，要更加注重风险防范，三个平衡、“三个不”的原则要更好地落实。另外，汲取国际金融危机的教训，这个教训就是杠杆比太高，杠杆比太高会出问题；各种衍生工具用得过头，也会出问题。从这个意义上讲，各种各样的财务监控指标、监督体系要进一步健全。
第二，进一步增强市场化融资能力。除了已经推动银行贷款融资以外，还要考虑怎么推动股票市场的融资、推动债券市场的融资以及更好地推动信托产业的融资。另外，要和国际国内的私募股权基金结合起来搞基础设施的融资。再有，重庆现在已经形成了新的发展阶段，基础设施越来越好，外资内资也越来越多地关注重庆、投资重庆，所以，有些项目，我们可以直接招商，让外资企业、民营企业来干；有些项目我们可以跟他们合资来干；有些项目我们已经干好了，市场化条件成熟了，可以把这个经营权转让掉，比如我们现在的高速公路，已经运行的路段中，已经有900多公里转让给了外地、外资或者民间资本。总之，能转让的尽量转让。有条件的时候，也可以推动我们几大集团整体上市。
随着经济的发展，政府的财政收入也会不断地增长，到了一定阶段，一般预算内的财政收入也会增加到一个比较富裕的程度，用来保吃饭、保运行之外还有剩余，那么就可以调度一部分出来用于建设。注入“八大投”也好，直接补贴具体项目也好，都能降低八大投的运行财务风险。
总体上说，我们要通过这次会议，把世界银行、亚洲开发银行在国际上管理城市、推进公共设施建设的经验、好的做法学过来，按照财政部的工作要求，要把我们“八大投”的运转经验和问题总结好，为我们重庆今后的发展做出贡献。
（标题及小标题为记者所加，未经本人审阅——记者注）。
重庆基础设施公共设施建设投融资体制改革发展研究
来源：重庆国资委网站
近年来，我市陆续组建和发展壮大了水务控股、城投公司、高发集团、交旅集团、地产集团、渝富公司、开投集团、水投公司、江北嘴公司等国有建设性投资集团（简称“八大投”），目前，已成为我市基础设施建设、城市建设等公共领域重大项目的重要投融资平台。
截止今年5月底，国有投资集团资产总额3694亿元，与2002年相比，增长了13倍；所有者权益1358亿元，资产负债率63.6%。已全部跨入资产100亿集团行列，户均资产410亿元，其中高发集团已达872亿元。“八大投”模式受到海内外广泛关注。
一、投融资体制改革的背景
城市基础设施和公共设施建设不能等到城市化、工业化高度发达以后才去建设，必须作为投资环境先于城市化、工业化发展的周期。但在城市化、工业化初期，基础建设的资金问题却成为突出的瓶颈。一是在城市化、工业化初期整个经济不发达，特别是中国内陆，各种交通、社会设施条件很落后，很难引来外资、内资和民间资金。市政府也曾试图通过市场化方式吸引社会投资进入基础设施建设，但收效甚微。二是仅靠“吃饭财政”对基础设施投入远远不够。2002年，我市一般预算内财政收入（第一个“口袋”）是126亿，到去年底达到577亿，尽管收入增长很快，但只能保运行、保正常的财政公共服务支出。预算外基金收入（第二个“口袋”）2002年只有30多亿元，政府的举债能力又十分有限。因此，推进财政管理体制改革，改变重大项目建设以政府出面举债为主的方式就显得十分重要。于是通过国有投资集团（第三个“口袋”）向社会融资的方式推动投融资改革的思路应运而生。市政府从2002年后，推动了“八大投”的改革发展壮大之路。“八大投”挑起了重庆基础设施公共设施投资、建设的大梁。
“八大投”的组建，主要基于三个方面的考虑：一是在关系国家经济安全、国民经济命脉的战略性领域，需要有国有建设性投资集团发挥主导、支柱、基础的作用。二是在市场信号缺损、市场机制尚不能完全发挥作用的领域，如在一些城市基础设施、公共设施领域的瓶颈项目，民营、外资投资一时不可能参与投资，而社会又迫切需要推进这些项目，必须依靠国有投资集团去主动出击。三是在地方政府既不能财政赤字、又不能直接担保举债搞项目的情况下，如何以有限的财力按市场化方法融资，平衡政府公共项目建设的需要，也需要国有投资集团作为融资工具。
二、投融资体制改革的模式
2002年前后可视为我市投融资改革的分水岭，实现了以项目法人制为主的阶段到构筑起具有鲜明重庆特色的“八大投”体系投融资改革的阶段。把政府直接投资模式转换为由政府性的投资集团出面，用市场化方式融资，带动社会力量投入，是投资集团建设的一个指导思想。推进财政管理体制改革，改变重大项目建设以政府出面举债为主的方式，转变为以国有投资集团作为企业向社会融资为主的方式，形成政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局，成为我市政府投融资体制的新模式。世界银行《关于中国重庆国有投资集团公司的技术援助报告》认为，“重庆模式”对中国和世界具有参考价值，可作为发展中国家的有益借鉴。
（一）从“八大投”设置定位上看，主要基于这样一个认识：如果一个公共设施领域，今后五至十年有500亿到1000亿以上的投资，就应该有个专业的投资集团，便于好管、管细，也有利于集中资源。因此，发展了“八大投”：水务控股主要经营主城区供排水和全市污水处理。城投公司定位为城市建设筹融资的总渠道、主城区路桥建设的总账户、城建项目所需土地的总储备。高发公司负责高速公路建设、经营和融资。交旅集团主要对除高速公路以外的高等级公路实施投资（含回购）、组织建设、经营和资产管理，对旅游景点实施投资建设和营运。地产集团主要履行建设用地的征用、土地收购储备和开发整理、“耕地占补平衡”、廉租住房项目建设、旧城改造建设职能。渝富公司主要履行债务重组、资金周转和发展投资职能。开投集团系轨道交通、公交、站场及城镇化基础设施建设的综合性投资主体（最近由开投公司、公交集团、站场集团重组合并）。水投公司主要承担水利基础设施建设。江北嘴公司主要职能包括江溉片区土地储备整治、市政基础设施筹措、开发建设和管理等。
（二）从“八大投”运作模式上看，核心是整合集中政府资源、充分将存量资金资产资本化，利用国有土地杠杆撬动，向银行和市场借钱投入基础建设和老国企改造。
一是五大注入，五大融资，形成投资力量
五大注入，着力增强集团资本实力和投融资能力。将分散的资金、资源集中到一个“盘子”里、整合形成规模优势，形成投融资平台带动社会资金进入。一是国债注入。国家每年都有国债投资，政府坚持把这些国债投资注入到八大投资集团使用。二是规费注入。譬如每年的路桥收费，2005年6亿元，2006年近7亿元，全部作为财政专项，注入到城投公司。又如城维费，扣除各个部门正常使用的维护费和区县的一块外，全部注入投资集团。三是土地注入。值得注意的是土地储备的“两个循环”：第一个循环是资金链的循环，从储备到融资搞项目；第二个循环是土地储备以后，通过投入、开发，七通一平，然后把土地通过市场转让给房地产商，转让收入用来把银行的债务处理掉。四是存量注入。市政府过去几十年形成的基础设施、公共设施存量资产（如以前国家出钱修的路、桥等）也注入到投资集团。五是税收返还。投资集团生产经营活动产生的税费，返还给投资集团，作为资本金注入。通过“五大注入”，六年共为投资集团注入资本金1500亿元。
五方面融资，解决基础设施、公共设施所需资金。包括国家开发银行融资、商业银行融资、债券融资、股市融资、信托融资等，6年来有2500亿的融资量。尤其注重推动集团金融创新，用好国债、发行企业债券、中短期融资债券、中期票据、信托产品、融资租赁以及多种创新贷款品种等多种方式融资，实现集团融资渠道多样化。
二是三个平衡，三个不，推动持续健康发展
三个平衡，持续运作发展的基础。投资集团的资产债务平衡，要求资产负债率在50%-60%，使资产负债率保持合理范围；当期现金流平衡，量入为出推进项目；投入产出平衡，总体上保证项目有收益。
三个不，投资集团风险防范墙。投资集团相互不能担保，财政不能为投资集团担保（不靠市政府一纸担保来融资），投资集团的专项资金不能交叉使用（集团之间再友好，也不许互相担保）。
三是财政不补贴、政府不干预、市场化运作
“八大投”作为具有法人资格的市场主体，自成立以来，始终坚持市场化运作。
如渝富公司，市政府将国有土地和股权划归渝富公司作为经营资本，渝富公司以此作抵押向国家开发银行获得流动资金贷款，以贷款资金“打包打折”收购国有企业在工商银行的不良债务，然后再与企业协议，由企业以土地等资产作价回购债权。渝富公司在获得土地后，经过土地划拨改出让等方式，将土地出让收回资金并实现大幅增值。实现了“财政不补贴、政府不干预、国企要满意、渝富有盈利”的目标。
另外，八大投资集团组建以后，政府并不以此垄断、排斥市场上其他各类企业对项目的投资要求。如高速公路建设主要由高发公司承担，但凡外来老板愿意来投资，就放开市场，让他们投，目前已经有900多公里转给了外地、外资和民间资本；没有老板来投资时，为了解决交通问题，投资集团挺身而出，先行进行投资，以后市场信号发展了，也可以进行转让。所以，投资集团起着主导作用，但绝不垄断市场。
三、投融资体制改革的成效
“八大投”已成为推动我市社会经济发展的重要力量。
一是卓富成效推动了系列体制性改革。
第一，推进了财政管理体制改革，改变了重大项目建设以政府出面举债为主的方式，转变为以国有投资集团作为企业向社会融资为主的方式，大大缓解了政府建设资金缺口，加快了建设进度，极大地完善了重庆基础设施和公益设施的配置状况。重庆６年投入近２０００亿元进行基础设施建设的同时，而政府债务增量为零（到08年底，市县两级政府负债余额450亿，财政收入870亿，而2002年分别为450亿、157亿）。重庆现在总的财政收支、信用比较好，在西部12省中是最好的。
第二，推进了土地管理体制改革，规范了土地市场，优化配置了城市土地资源，杜绝了违法用地、非法买卖转让等现象和暗箱操作、权钱交易等腐败行为，促使政府土地收益大幅增长，避免了土地资源的浪费和国有资产的流失。
第三，理顺了主城区收费路桥的管理体制，极大地提高了主城区车辆通行速度和通行能力，改善了重庆的城市形象和投资环境。城投公司共筹集近40亿元资金，回购和租赁了主城区6座收费大桥、1座隧道、21条收费公路的收费经营权。拆除40多个收费站，改原来的次票制为年票制，将主城的七桥一隧、21条共计580公里的收费道路统一收费，统一管理，改变了众多业主、关卡密集、无序收费的混乱状态，实现了公司统一管理。
二是极大地完善了重庆基础设施和公益设施的配置状况。去年，对全市重大基础设施项目贡献投资额461亿元，占全市重大基础设施建设投资总额的比重连续五年达到75%。五年累计实现投资额1800亿元、融资额2500亿元，充当了我市高速公路、高等级公路、铁路和轨道交通、供排水及污水处理、农村水利基础设施、主城路桥及公益设施、国企环保搬迁等重大项目的投融资主体，承担了2000公里高速公路建设、5000多公里高等级公路建设、20多座大桥、150公里城市地铁、轻轨交通，十大文化设施100多亿元，重庆大学城投入了100多亿。投资集团成就了重庆六年来基础设施建设、公共设施建设翻天覆地的变化。
三是发挥土地、金融、稳定等调控功能，支撑解决了大量历史遗留问题。如城投公司成立来，累计完成旧城改造拆迁102万平米，投入资金72.6亿元，涉及居民19339户。在地产、渝富等集团的托盘推动下，成功解决了 “三金三乱”、烂尾楼（成功消化掉120幢）等历史遗留问题，有效改善了重庆金融生态，维护了社会稳定。
四是推动国企改革重组和区县经济发展，带动多种经济成份参与城市基础设施和公共事业领域建设。如交旅投建成42条3000多公里县际公路，惠及2000多万人。渝富成立五年，共处置国企不良债务300亿元，提供破产、搬迁周转资金200亿元，推动重庆银行、西南证券、信用联社、ST重实等实现重组。高发司转让或联建高速公路里程已达500多公里，吸引民营、外资资本金近100亿元。水务控股已与法国苏伊士、香港新创建实现战略合作。
五是带动国有资产快速增长，促进了国资布局结构调整。五年来，我委直管企业资产总额净增6000多亿元，其中投资集团增长贡献60%，进而改变了我市工商产业独占国资的状况，形成了投资集团、工商产业和地方金融四三三结构的新布局，体现了国有经济的控制力、影响力和带动力。
四、下一步投融资体制改革思路
未来三年，“八大投”必须深入学习贯彻落实科学发展观，大力推动组织结构调整、资本结构调整、产业结构调整、运管结构调整、监管体制调整等“五大结构调整”，进一步发展壮大，为重庆城市和经济建设作出新的更大的贡献。
一是以上市为基本路径，推动国有投资集团改革。除渝富和地产等外，其他投资集团均要走上市路径，实现转机建制、上市融资、市场配置资源的目标。
二是推动战略性整合，形成更大的发展优势。如已实施开投公司、公交集团、站场集团重组合并，整合为新的开投集团。
三是拓宽融资渠道，创新融资方式。开展全方位银行合作，加强地方金融的支撑力度；改革调控土地资源的配置方式，加大土地变现力度；积极推动企业集团的投融资需求和金融机构的理财业务相结合，多种方式融资；打造可持续的融资渠道。
四是全面推进对外开放，搞好多元化投资。对于基础设施、公共设施产业“法”内一律对外开放，加大招商引资力度。城市的高速路、供水、供气、排污、垃圾收集和处理，以及已建成的城市基础设施的经营管理，通过BOT、TOT、BOO等方式推向市场，吸引各种社会资金直接投资建设和经营。与此同时，鼓励企业集团“走出去”开展项目合作。
五是始终把风险防范作为投资集团管理的重中之重。进一步健全财务监控指标、监督体系。吸取国际金融危机的教训，控制杠杆比，慎重使用衍生工具。更好落实三个“平衡”，“三不”政策。
土地出让金减少影响财政收入 救市图利开发商
搜狐焦点网 house.focus.cn 2008年09月09日中国青年报
面对不景气的房地产市场，政府是否应该“救市”的争论一波接着一波，尽管当前还没有共识，但一些地方政府已经出台措施为楼市提气。
最近的案例是9月7日，西安市《关于恢复房地产业发展的若干意见》被公开。按照这份文件，从2008年9月4日起至2009年12月31日,在西安购房者，将根据购房款总额，享受1．5％、1％、0.5％三个等级的财政补贴。
尽管补贴金额并不大，但这种“居民购房、政府补贴”的做法还是掀起了波澜，相比较之前一些地方政府“救市”的做法，这种做法更为直接。
然而，在国家房地产市场宏观调控远未结束的背景下，类似这样的地方“救市”措施是否应该出台？这样的措施出台究竟会对房地产市场形势产生怎样的影响？
政府救市实惠居民还是开发商
“以财政补贴给购房者，好像是帮穷人，其实是在托房价。”“表面看是补贴穷人买房，实际上是拿纳税人的钱替房地产商托市！”尽管是补贴购房者，但奇怪的是，西安市政府的这种做法却引来反对的声音。
应该说，西安市的这份补贴方案覆盖面非常广，从90平方米以下的小户型到144平方米以上的大户型，从一手房到二手房，只要购房，都能享受补贴。
此外，西安市对经济适用住房购买资格也作出了调整。原标准是全年家庭总收入不超过33200元的家庭可以购买经济适用住房，现在只要家庭人均年收入不超过上年度全市城镇居民人均可支配收入，就可以购买经济适用住房。
“表面上看，西安市的这种做法是在补贴购房者，实际上却是在补贴开发商。”我爱我家房地产经纪公司副总经理胡景晖(胡景晖博客,胡景晖新闻,胡景晖说吧)说，政府这么做就是鼓励居民买房，如果大量居民在这种政策的鼓动下加入购房队伍，开发商的销售状况就会大为改善，从而迅速回笼资金，缓解资金链紧张的局面。
不仅仅是西安市政府在为当地楼市造势，此前，河南等地也都出台了“促进房地产业发展”的措施。这些措施包括降低公积金贷款首付比例、减免交易税费、办理户口等内容。按照这些地方政府的说法，这么做的目的就是使房地产恢复，促进房地产业发展。从去年下半年开始，房地产市场的金融政策突然收紧，随之而来的则是房地产市场的清淡，交易冷清、市场观望，开发商的资金链突然间紧张了起来。
救市措施暗含什么
尽管一些地区的房地产市场出现了或明或暗的优惠购房，但房地产市场的整体清淡并没有得到改善。这种对市场预期的悲观直接传导到了各地的土地市场，从去年下半年开始，土地流拍、开发商不愿拿地的事件不断发生。
北京中原房地产经纪有限公司董事总经理李文杰(李文杰博客,李文杰新闻,李文杰说吧)分析说，我国房地产业已经出现超过连续10个月的“价量齐跌”，土地市场显然已经受到整体价量齐跌的影响，新地拍卖价格持续下降，囤地的开发商早就开始寻求资金合作，弃地而去的开发商也早已出现。
2007年12月，成都推出总面积约258亩的三幅地块，全部流拍。2007年底,厦门市最后一场土地拍卖会中，出让的六宗地有四宗“流拍”，整场土地拍卖会从开始到结束，全程不到15分钟。有统计显示，今年上半年，全国土地市场上有40多块地流拍，大量土地仅以底价成交。而在2006年、2007年上半年，土地市场地王频频出现。
“我觉得，地方政府之所以纷纷出台救市措施，最直接的动机就是土地出让金减少。”胡景晖说，土地出让金是地方政府财政收入的重要支柱，一些房地产开发量大的城市，土地出让金要占到财政收入的一半以上。从去年下半年开始的房地产市场转冷，使得开发商不再竞相拿地，地方政府的财政收入肯定受到了影响。
在北京大学房地产研究所所长陈国强看来，地方政府出台这些“救市”措施，主要是出于维护房地产市场预期的目的，想透露给消费者、开发商一个信息：政府希望房地产市场稳定。
“不同的城市，其房地产市场形势并不相同，是否出台救市措施主要取决于当地政府对房地产市场的判断，出台了措施的地方也未必其房地产市场形势就非常不好。”陈国强说，这些年来，土地出让金在各地财政收入中的重要性都在提高，肯定是地方政府要认真考虑的内容。
陈国强认为，目前，我国一些地方政府出台了对房地产市场“救助”的措施，看起来与国家整个的房地产宏观调控并不完全一致。“中央确定大的思路，但具体落实还是靠地方，中央有中央的考虑，但地方也有地方的利益驱动。”
美国政府接手“两房”我国政府是否需要救市
巧的是，当地时间9月7日当天，美国财政部长亨利·保尔森宣布，美国政府接手“两房”。这一举措被称为美国历史上最大的救市举动。
“两房”是指美国规模最大的住房抵押贷款融资机构“房地美”和“房利美”。在目前美国12万亿美元的住房抵押贷款中，有42％来自这两家机构。
受美国房地产泡沫破裂影响，这两家机构早已深陷泥潭，在2007年，两家机构的损失超过140亿美元。
据报道，美国财政部长亨利·保尔森表示，之所以采取政府接管的措施，是因为房利美和房地美规模庞大，与金融系统关系密切，以至于其中任何一家垮掉都会导致美国以及全球金融市场的大动荡。
尽管政府接管两家机构需要投入巨额资金，但保尔森认为，放手让它们倒闭对金融市场的冲击将比这个代价要严重得多。
那么，美国政府的出手救市是否给我国带来启示：也需要政府采取救市的措施？
“美国政府接手"两房"跟我国地方政府救市完全不同。”胡景晖表示，房地美、房利美是有政府资助的企业，在其陷入困境的情况，美国政府接手有利于企业的运作，从而保护拥有两家公司债务的债权人。而在我国，开发商远没到没有出路的境地，地方政府出台措施更多跟土地收入减少有关。
对于“两房”被接管，目前还没有看到具体措施，在一些金融业内专家看来，美国政府的接管并不意味着将“两房”国有化，从而不会将“两房”的债券变成国家债务，接管只是为了避免金融市场出现剧烈震动。
也有专家认为，尽管美国政府出手接管“两房”，依然不会改变美国房地产市场下滑的现状。
胡景晖告诉记者，我国房地产市场的问题还是房价问题。现在这个阶段房价依然高位运行，如果开发商支撑不下去，完全可以降价出售，再不行还可以转让项目，或者吸引民间资本进入。
学者易宪容表示，美国政府接手“两房”提醒我们要注意金融安全。为了防止美国次贷危机在中国发生，政府监管部门不仅应严厉打击房地产市场投机炒作，而且要进一步完善现有的住房金融制度，比如让一些没有资质的房地产开发商不可进入住房预售，让房地产市场的价格调整使绝大多数居民有能力购买。(编辑：司马北辰)
刘明康警示地方融资风险
经济观察报 记者 程志云 赵红梅 张晓晖 张向东 这一次警示来自中国银监会主席刘明康。
上周，不少商业银行都接到了银监会的“口信”，要求各商业银行在和地方政府融资平台合作时注意风险。几天前，在分析当前经济形势时，刘明康特别提醒商业银行在贷款前核查项目资本金情况。
4万亿经济刺激计划成就了地方政府的融资盛宴，现在监管部门嗅到了风险的味道：有一天，这些以地方政府信用背书的信贷是否会成为商业银行的麻烦？
一个月前，国务院地方融资平台调研组就曾分赴各地摸底。一些地方官员称，已经得到消息，决策部门正在研究加强监管控制风险等方面的具体措施。
不过，这一幕融资大戏仍在继续。
刘明康的警示
一位商业银行授信部门的人士说，银监会要求各商业银行在和地方政府投融资平台（尤其是县市级融资平台）合作时注意风险，并提醒商业银行在贷款前检查项目资本金到位情况，已经贷款的项目同样要定期清查前期资本金到位情况。
银监会还要求商业银行终止在年初和地方政府签订的没有实质项目内容的战略合作协议。这位商业银行授信部门负责人说：“监管层提示，根据国内的法律，即便是地方人大表决，承诺为城投公司贷款提供担保的函同样不具有法律效力。”
“这并非银监会第一次对地方融资平台的信用进行风险警示。”该人士称，早在年初，银监会就对地方城投公司的信贷进行过风险提示。但其时信贷闸门初开，商业银行之间激战正酣，对于“铁公鸡”大项目、政府信用趋之若鹜。
据悉，在7月中旬召开的第三次经济金融形势通报会上，中国银监会主席刘明康特别提到了银行与地方政府融资平台合作的风险。此后，各地银监局开始对地方政府融资情况进行大范围调研。
早在6月中旬，由财政部、发改委、央行、银监会等部门组成的国务院地方政府融资平台调研组就已分赴各地调研，并将撰写相关调研报告呈交决策层。
本报获悉，国务院调研组的调研主要针对两个方面：一是地方政府融资平台的设立情况，包括资产、负债、应收账款、营业收入、利润情况、出资方式，注册资金来源是财政资金、土地划拨，或是股权等其他方式；其次是地方政府融资平台的融资规模，包括银行贷款、发行债券、银政信合作，以及担保情况、资金使用方式等。
国家发改委宏观经济研究院投资研究所刘立峰也表示，发改委经济研究院已经开始了对地方政府信用课题的研究。他本人也对四川、湖北等地的情况进行了调研。
各部委如此密集关注地方融资平台并非偶然。央行统计数据显示，上半年银行系统投放的7.4万亿元信贷中，大约一半都是地方政府的项目贷款。
监管层担心，信贷过度集中在地方政府的投融资平台公司上，会给银行带来风险。“尤其是中小银行，他们的资金本来就少，如果豪赌在当地政府的一两个项目上，一旦其中一个项目出现坏账，整个银行就会陷入绝境。”一位接近银监会人士说。
武汉城投样本
日前，联合资信评估有限公司提高了对武汉市城市建设投资开发集团有限公司（简称武汉城投）的主体长期信用等级，由AA上调至AA+。
武汉城投是经武汉市国资委批准设立的国有独资公司，是武汉市政府基础设施建设投融资平台。公司主要从事城市资源开发、城建设施建设及城建资产经营。截至2008年底，注册资本为39亿元。
由于带有政府信用，武汉城投一直是各大银行的宠儿。近年来，武汉城投累计投资453亿元，项目投资规模占武汉全市市政基础设施建设总量的一半。
一份报告显示，各家银行对武汉城投都有大量贷款，其中国家开发银行一家投放215亿信贷，工商银行、建设银行和农业银行累计投放信贷195亿。
不过，一位当地监管部门人士说，近年来武汉城投负债额度急速上升已经成为潜在的风险隐患。
据悉，2008年底，武汉城投负债总额达到546.94亿元，较2007年的389.09亿元增长40.57%。
而在4万亿经济刺激计划公布后，2009年头三个月，武汉城投的债务总额一下子上升了25%。
与庞大的负债相比，武汉城投的收入没有明显提高。截至2008年底，武汉城投合并资产总额716.71亿元，实现营业收入35.33亿元，利润总额3.51亿元。2009年的第一季度，营业收入6.63亿元，利润总额0.95亿元。
反而，由于近年来武汉市加快了城市基础设施项目的建设，公司投资规模不断扩大，使得公司投资活动产生的现金流量净额出现较大负值，2008年为-123.32亿元，较2007年的-96.86亿元继续扩大。由于长期借款增加，武汉城投的债务负担沉重，长期债务资产负债率已经达到79.25%高位。
一位曾到湖北当地调研的官员说，由于缺乏能够内生出大量现金流的资产，武汉城投继续扩张的能力不足。
不过一位湖北省当地政府官员认为，武汉市的财政收入逐年上升为武汉城投的负债扩张提供了坚实的后盾。
2008年武汉市全年全口径财政收入376.91亿元，增长27.2%。由于地方财力的提升，2008年，武汉城投获得财政资金32.96亿元。
这位湖北省当地官员指出，2008年武汉城市圈被国务院批准成为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区，武汉的城市建设也因此获得难得的发展机遇。而2008年底央行货币政策转向，各个银行为了实现中央“保增长”的目标都对地方基建项目信贷“开闸放水”，这正好为湖北省打开了一个时间窗口。
地方融资狂潮
武汉城投是整个中国地方政府投资热潮的一个缩影。
一位接近发改委人士指出，在4万亿投资计划公布后，各省区相继公布了雄心勃勃的投资计划，但与这些计划不匹配的是地方的财力。在4万亿政府投资项目中，中央政府只能出1.18万亿元，需要地方财政配套1.2万-1.3万亿元，剩下的则需通过市场融资。而通过中央财政代发地方债，只解决了2000亿元的资金来源。
以重庆为例，2009年，为了应对全球金融危机以及中央的4万亿投资配套，由重庆市主导的道路、桥梁、旅游、水务、旧城改造等基建项目的投资将超过5200亿元。重庆市去年一年的财政收入不过900亿元。其中的缺口全依赖地方融资平台，也就是重庆市政府于2003年初创建的“八大投资集团”来融通。
国家发改委宏观经济研究院投资研究所刘立峰说，地方政府通过城投公司融资的具体做法是：首先，地方政府向地方融资平台注入资产，如供水、污水处理、土地、资源矿产等增厚这些地方城投公司的资产规模。
拥有了这些资产之后，这些城投公司就可以根据新项目需要到银行间市场发行公司债、中期票据或者向银行申请贷款进行基础设施建设。而这些供水、燃气项目的现金流或者土地资产就可以作为融资（发债或者贷款）的抵押物。
由于城投公司的项目诸多是准公益项目，或者微利资金回收期很长，甚至还有许多本身就不挣钱，所以大多数城投项目是无法依靠自身现金回流来归还贷款的。这就需要地方政府用财政收入进行补贴或者回购。
地方政府如果财政情况好，现金流能正常循环，就可以正常向城投公司回购项目，城投公司也就有钱归还银行本息。在这个循环中，实际上银行也押宝在地方财政上。
一位地方银监局人士说，为了配合城投公司提高债务杠杆，地方各级政府纷纷成立了担保机构，通过土地抵押、担保公司为项目进行担保等多重手段来赢得银行的信任。
今年二季度以来，不少中小银行也加入到地方信用融资的游戏当中。除了正常的贷款之外，中小银行很多情况下会把自己的理财业务和给城投公司的信托贷款对接，短平快的为地方城投公司融上3-5个亿，这也给地方项目融资提供新的资金来源。
积聚的风险
“在杠杆花样翻新的同时，这些地方融资平台过度负债的风险也在积聚。”上述人士称。
以四川为例，一位国有银行四川分行高层说，目前各个地方政府融资平台的直接负债和去年财政收入之间的缺口已经达到400亿元。这还不算各级财政将近千亿的各种隐形担保债务。
在重庆市万州区的帐单上，有超过35亿元的政府信用贷款。现在，这个年财政收入14亿元的小城将迎来还本付息高峰。面对平均每年5亿元的贷款本息，它需要找到稳定的还款来源。当地官员们说，仅依靠有限的财政补贴资金，将出现不能按时偿付贷款本息的局面。
但是地方政府无法终止这样的游戏。刘立峰说，诸多大的城投公司资产质量并不好，没有什么能产生现金流的东西，但现在还找不到更好的方式来取代。《预算法》不允许地方政府发债、《贷款通则》不让地方政府直接借款，《担保法》不让地方政府担保。没有渠道，只能借助城投公司来参与。
一位地方银监局人士说，由于地方城投往往是一个大集团，体系内又有诸如煤炭公司、水务公司、煤气公司、房地产公司等各种小公司，因此资金一旦进入到城投体系中，具体运作根本无法进行监控。在它的报表中很多内容银行无法核实。
上述人士说，关键问题是地方政府财政的重要部分是出让土地的收入，而地方城投资本金的重要部分也是土地，诸多地方城投申请贷款时抵押给银行的抵押品还是土地。
“只要土地价格徘徊在高位，那么地方政府和地方城投公司的信用都可以放心。”他说。
但这只是一种幻像。一旦经济进入萧条期，土地价格就有可能大跌，地方政府收入来源锐减，地方城投马上就会面临抵押不足的问题。当二者同时出现的时候，地方的信用就无法兑现，商业银行同样面临系统性风险。
一位大型商业银行天津分行负责人说：“目前，无论是地方投资平台的贷款还是他们发行的中期票据、企业债，最后承担风险的主体都是商业银行。地方政府几年一换届，通常在任的政府班子是有投资冲动的。而银行也只好相信地方信用。”
太平洋证券宏观分析师周明剑说，这是一场和经济复苏的赛跑。如果经济长期持续低迷，地方财政增长的速度大大低于负债增加的速度，那么此时地方政府就会面临巨额的赤字。一旦地方信用受到影响，银行的大规模坏账是不可避免的。
与以往不同的是，城投或者地方信用一旦失守还会波及到债券市场。可能会引起一系列的类似次贷危机式的连锁反应。“会变成次贷危机的一个翻版。”他说。