铸造阳光财政，建设“好的社会主义”

——访中国问题学创始人、北京理工大学胡星斗教授

 

深度访谈

采访时间：2006年8月15日

采访地点：北京理工大学

被访者：胡星斗

访问者：赵国君

 

 

很多问题都是由不合理的财政体制造成的

 

赵国君：您好！胡教授，作为长期关注中国问题的学者，您怎样看待税的问题呢？

胡星斗：税的问题的核心是公民财产权，这是一个很重要的问题。

我过去曾提出建立宪政社会主义。我认为未来中国有两面旗帜：一个是宪政，一个是公平，如果不讲宪政，就不可能实现真正的公平。宪政是“右”的，而公平是“左”的，抓住宪政可以囊括民主自由派人士，抓住公平可以涵盖工人农民等弱势群体，所以我认为这两面旗帜非常重要，结合到一起就是宪政社会主义了。真正的社会主义最讲公平，宪政社会主义就是把宪政和社会主义结合到一块。

说到税的问题，一个很重要的方面就是建立民主财政、阳光财政，而民主财政、阳光财政是民主政府的基础。

赵国君：“宪政社会主义”的提法很新颖，民主财政和阳光财政的含义是什么呢？

胡星斗：阳光就是透明、公开的意思。我认为公共财政的决策、执行的程序、资金的流向都必须公开，人民的代表可以对其进行监督，公共开支必须详细地列出，政府各个部门的财政开支必须具体到每一事项，还要说明开支的理由。

不经过纳税人的同意，征税或者改变税收、改变税率都是违法的。纳税的标准、财政预算都必须经过纳税人代表的同意，这就体现了税的民主性。

中国目前的好多问题都是由于财政的不规范、不科学、不民主造成的。比如说中国的地区差距比较大，城乡差距比较大，城市之间的差距也比较大，为什么那么多人喜欢留在北京？就是因为各种优秀的资源都集中在北京。这在很大程度上就与不规范的财政制度有关，也就是说我们的财政是领导人随意决策的财政，他们说把钱投向哪里就投向哪里，而领导人又都住在省会或者首都，所以大量的钱也就投向这些地方了，其他地方则要通过各种公关、行贿才能得到资金。

发达国家的财政都是通过民主、透明的方式实行的，各个地方要派代表参与讨论公共支出的投向以及额度。还有他们的金融货币政策，也都是通过专家、代表以民主投票的方式来制定的。而我们国家还是一种官本位的思想，财政支出由官员决定，各地人民代表大会起不到审查财政预算、决算的作用，这就造成了民众的意见纷纷，像医疗、社保、低保等保障资金严重缺乏，中国的社保投入仅占财政支出的百分之一二十，而发达国家都在百分之五十以上，我们在这方面的投资实在太少了。

我国“三公”（公费吃喝、公费购车、公费旅游）消费占财政支出的三分之一以上。还有政党的消费，包括执政党以及民主党派的所有费用，共青团、妇联、工会等组织，也都是被国家财政供养着。而在发达国家，政党跟民间组织是没有区别的，其经费来源主要是民众的捐款，当然，捐款是受到很多的限制的，也必须公开透明。发达国家的财政支出大部分都是流向了社保、扶贫或者救灾，像美国达到财政支出的百分之五十以上，而我国去年的低保开支不足200亿，今年准备安排农村低保仅30来亿，而中国的公款吃喝呢？一年竟达到三千多亿！

为什么财政分配这么不合理？不民主、不透明的财政制度是一个非常重要的原因。

赵国君：国家好像越来越注意到财政问题的重要性，频繁使用各种手段进行矫正。

胡星斗：国家注意到财政的作用是好事，但关键是应该反思财政体制本身有没有问题。

比如对地方的财政转移支付制度，像美国，对地方政府的财政转移支付占地方开支的百分之四五十，以保证地方政府的正常运转。而中国地方之间的差距很大，比如说人均存款、人均收入这些指标，最富的省级行政区与最穷的省级行政区的差距在十二倍到十六倍之间，这在发达国家是从来没有过的。我觉得这完全是一个财政体制上的问题，而不是像有些人说的什么经济发展政策不对或者地理位置差别等原因所致。

比如说农业是生产粮食的，有可能亏本，发展农业对增加当地的财政收入可能没什么帮助，反而需要政府补贴来购买粮食，所以粮食越丰收，对产粮大省来说它的财政负担越重，这种情况应该怎么办呢？应该由中央财政对这些产粮大省进行转移支付，而不应该鼓励所有的地区不管条件如何，都要发展工业，甚至发展高污染的工业，否则，没有财政收入，死路一条。正确的做法是，各地因地制宜，宜工则工，宜农则农，宜商则商，对于工业发达的地区有条件地放开土地的使用，对于农业发达的地区则严格保护耕地，国家则通过对工业大省增加税收来转移支付给农业大省，保证农业省份不吃亏。

目前中国搞的是严格的土地政策，凡是征地达到一定的数量都要上报中央，这看起来合理，是为了保证耕地的数量，保证粮食生产的安全，但它没有考虑到不同地区适宜于不同的生产模式，像浙江等沿海地区，如果对土地的控制过于严格，那么当地的工业就会受到极大的影响。所以要研究哪些地方适合发展农业，对这些地方采取严格保护耕地的措施，国家进行大量的财政转移支付，进行补贴，像美国每年都有四五百亿美元用于补贴农业，这样农民也会富裕起来。而那些工业大省则可以比较自由地使用土地，当然要交纳使用费，而不是非常廉价地使用土地。

像北京的人口负担这么重，又缺水，环境又不好，还在不断地扩张，我曾经提出迁都、分都，让北京仅作为文化首都，把政治首都迁出去，这样来减轻北京的负担。为什么有这么多的人口流入北京，因为这里的教育、医疗等各方面的条件都是中国最好。可以说北京的恶性发展还是由财政的不断倾斜造成的。

赵国君：如何“把钱用在刀刃上”？这是一个问题

胡星斗：现在政府的预算是非常粗线条的。未来，每项预算支出都必须非常详细地列出，接受人大的审议，人大没批准的项目，一分钱都不能花。所以，一方面要求人大代表有足够的时间去调查和审议，人大代表必须专职化，而不能兼职；另一方面要强化人大作为权力机关的地位，发挥人大财政预算决算的批准职能。另外，还要改进编制财政预算的规则，实行零基预算；加强预算资金使用的管理，强化预算项目的问责，让审计、监察、监督、司法独立于行政。

核心的问题还是财政的民主化和公开化，也就是阳光化，因为阳光是最好的防腐剂。

赵国君：阳光的财政就是对纳税人的尊重和负责，是民主国家与法治社会的必然要求，虽然，我们现在仍然有很大的差距，但这理应成为一个奋斗的目标。

胡星斗：中国现在的问题是，纳税只是公民的义务，纳税人缺乏了解税款用途和去向的权利，也没有监督的权利。

中国还没有建立起纳税人诉讼或者财政公益诉讼制度，美国、日本等先进国家都有这个制度。也就是赋予公民一项监督的权利，任何公民只要有证据，都可以起诉浪费公款的官员，追回的资金的一部分用于奖励起诉者。

目前，中国各级人民代表大会对财政预算、决算的审查流于形式；地方政府的预算暗箱操作，编制粗糙、笼统，执行十分随意，完全是长官意志，没有强制性，缺乏有效的问责、监督制度，而政府的内部监督、事后监督、审计监督只是治表不治本。

我们没有建立现代公共预算和公共财政制度，科教文卫、社会保障、救济、福利的支出薄弱；官员的公款开支庞大，财政腐败严重；地方政府的预算外收入比重很大，占地方财政的50%左右，乱收费、非法掠夺民财、国有资产和私有资产的流失都十分严重。

事实表明，没有严格的预算制度、立法机关缺乏审查财政预算的权威性、公民没有监督的管道，致使一些地方政府成为为所欲为、没有边界、不负责任的政府。

假如中国能够更多地探索民主财政、阳光财政的建立途径，那么，腐败的猖獗、地区差距的扩大、经济发展与社会发展的失衡、政府的不受监督和问责等等，都有望得到相当程度的解决。

 

哪里有侵权，哪里就有贫困

 

赵国君：谈税收问题，不可避免地要谈农民权利，因为农民最贫弱，占据了大多数，他们的收入那样低，实际占有的资源那样少，作为剥夺他人财产的税对他们的影响就可想而知了。

胡星斗：说到税与农民的权利的问题，包含的内容太多了。我们该怎样理解税？有统计表明，除了税以外，地方政府收入的30%—40%来源于土地收入，有的地方60%的收入来源于土地，而土地就牵扯到了农民的命根子！

这几年关于农村土地征用的案件越来越多，引发的社会矛盾非常剧烈，核心的问题是什么？是财产权，对农民而言非常重要的财产权。土地产权不明晰，农民只获得随时可以被剥夺的、不稳定的土地承包权，正是因为这种产权的不明确，导致了圈地、占地等很多侵害农民的事件的发生。经济学家诺斯讲的是正确的，他说：缺乏产权制度、专利制度，这是中国古代经济、科技停滞不前的主要原因。像中国的农村集体经济，在很大程度上是产权不清晰的，结果导致了村干部的大规模的腐败。

赵国君：前些年是直接的税费冲突，看看《中国农民调查》就清楚，冲突源于农业税及其搭附的各种乱收费，使得农民几近绝路。最近，农业税被免除，断了乱收费的后路，于是增加了土地纠纷，于建嵘博士就提出了新的矛盾转向了土地之争，看来，这个冲突不是偶然的。

胡星斗：中国自改革开放以来，确实取得了很大的成就。改革的成功实际上就是给予了农民自主权，这是很重要的经验。现在，我们应该充分地保护农民的拥有土地的权利、自主经营的权利，保障农民自由迁徙的权利和接受教育的权利、健康的权利，也就是要保障农民作为公民的权利，保障农民团结的权利、组织化的权利。因为改革开放至今，中国已经从过去那种“正和”的游戏，变成了一种“零和”的游戏了，也就是说某些地方官员的得益，那肯定就是农民的利益受到损失。所以，如何来维护农民的利益？关键是要保障农民的团结权。

因此，中国在很多方面还要进行制度创新，以确保农民的权利。例如对于承包制，该是改革的时候了，该是赋予农民土地所有权的时候了。我们现在的土地名义上是承包，是长期租约，但实际上是一个不确定租约，是一个短期租约，土地随时可能被征，农民只能被迫地接受地方政府的盘剥，去接受各种税费。所以我说，中国现在应当开展新乡村运动，开展农民权利保护运动，开展建设社会主义新农村的运动。可以说：哪里有侵权，哪里有不合理的限制，哪里就有贫困。

赵国君：任何形式的征收，无论是以税的名义，还是对土地的征用都是对财产权的剥夺，是一种“侵权”，如果“侵权”、不守法，就成了与掠夺无异的侵害了

胡星斗：是啊，哪里有侵权，农民的手脚被捆绑了，肯定就是贫困了。

赵国君:“三农问题”，税收问题，说起来好大，其实核心的问题应该是限制政府权力，给农民以自由。

胡星斗：我曾经说过解决中国三农问题就是要改革政府治理制度。我们现在要谈税收，也主要是规范和防范政府的征税权力的扩张，因为主要矛盾还是政府的征税权力过大。

现在我们不是要建立社会主义新农村吗？首先是要建立社会主义新国家，就是说要改革政府治理制度、政府权力结构，从这方面着手才能真正建立社会主义新农村。如果还是沿用老的框架和模式，那不可能做好，不可能像韩国那样不但有新农村，还带动了城市的发展。所以我认为中国还是没有找到现代化的途径，可能短期内中国的经济会发展很快，但迟早会陷入拉美那样的陷阱之中，也就是在个人的收入达到一定的数量以后，经济就无法再增长了，腐败横行、官商勾结、社会不公、外资垄断等等，会造成大量的贫民。单纯地搞经济而不进行社会结构的改革，不限制政府权力，不通过户籍改革、土地改革、农村组织改革如允许建立独立的农会、农协给农民以自由，那是不可能实现现代化的，也是不可能建设新农村的。

其实，政府的改革也包括人民代表大会的改革，更彻底地说是建立议会，只是我们不说议会，但人民和政府讨价还价的地方应该在议会。而人民代表大会本身有很多的缺陷，即使它成了一个权力机关，它还是三权合一的，政府和司法机关都出自人民代表大会，它不是现代国家的权力分立和制衡的制度。

但我比较喜欢立足于现实主义之上的理想主义，一方面要有某种战略性的理想主义的思考，另一方面要立足于现实主义，就是说不能脱离中国太远，否则实现不了。在政治架构方面我也是这样认为的，目前，我们只能在人民代表大会制度的框架内谈改革。首先要强化人大对财政预算审查和决策的功能，人民代表要专职化、专业化，要有更多的经济学家、社会学家以及懂得这方面知识的人参与进去，其次要减少劳模或者官员代表的数量，甚至不应当让官员进入人民代表大会，改变人民代表大会成为官员代表大会的现状。再次，要通过普选强化人民代表的代表性，使他们有动力有职责去监督政府。

 

要鼓励纳税人诉讼

 

赵国君：民主财政、阳光财政是遏制腐败的利器，会迫使中国建立公共服务型的政府，提高社会公平性，但是如何才能建立民主财政、阳光财政呢？

胡星斗：建立对纳税人负责的财政体制需要很多方面的建设，如完善和强化人民代表大会的权力机关的地位，发挥人大的立法、监督职能和财政预算、决算的审批权，追究超预算开支、非预算开支、改变预算开支项目的责任等。

在这里，我们特别鼓励公民作为纳税人对浪费公共资金、违反财经制度的情况提起公益诉讼，也叫纳税人诉讼，像美国和日本都有这方面的法律，鼓励这样的诉讼。纳税人诉讼对政府来说是非常有利的，可以揪出许多贪官，防止政府滥用税款。

赵国君：近年来，关于纳税人诉讼在学界有过探讨，生活中也出现了实际的例子，您怎样看待日见兴起的这些诉讼呢？

胡星斗：纳税人诉讼是解决经济学上“公地悲剧”的手段之一。大家知道，从古代的亚里斯多德，到现代的学者哈丁、奥尔逊都提出了公有地悲剧、公共事物被糟蹋破坏的问题，经济学上有三种解决办法：一是建立集权的组织——“利维坦”，二是像科斯所说的将公地私有化，三是通过NGO非政府组织管理公有事务。现在，我“发现”还有第四种办法解决公地悲剧，那就是纳税人诉讼和公益诉讼。

发达国家早就建立了纳税人诉讼制度，美国、日本的纳税人都可以就政府、官员的出差、招待、公款吃喝、浪费财政资金等提起公益诉讼，美国还规定纳税人诉讼的原告获胜后可以从被告所处罚的资金中分得百分之十几的利益，这样来鼓励纳税人的公益诉讼。

纳税人公益诉讼在中国开展具有伟大的意义，一方面它可以落实宪法中“一切权利属于人民”、“主权在民”的宪法精神。人民是国家的主人，纳税人有对税收使用的知情权、监督权，这样可以把宪法中宣示的监督权落实为诉权。纳税人诉讼可遏制公有资产的流失，可遏制公有资金的流失，这一点在中国非常迫切。我国每年“三公”甚至“四公”消费巨大，公款吃喝、公车消费、公费出国、公款建房建别墅一年耗资上万亿元，占财政收入的三分之一以上。如何解决“三公”、“四公”浪费，允许纳税人诉讼是一个很好的办法。

纳税人诉讼还可以增强公民意识、纳税人的义务权利意识；可以起到私权制约公权的作用。大家知道，要防止权力滥用和腐败，就必须以权力制约权力；但是以公权制约公权，在我国还不太现实，即使设置了一种公权来监督另一种公权，那么怎样监督“监督者”还是一个问题，监督者本身也会腐败。所以，不能对以公权制约公权太看重，而应当开放私权对公权的制约，让纳税人都负起责任来，起诉违法违规的官员，那么中国建设法治、廉洁的社会就有希望了。

所以，我认为纳税人诉讼如果能够在中国慢慢兴起，那将是伟大的事件，意义重大。

赵国君：所有的人都以纳税人的身份来告政府，会不会形成法律上的“滥诉”呢？

胡星斗：中国应当慢慢地放开纳税人诉讼，不会造成滥诉的局面。可以有一个规定，在提起纳税人诉讼前，应当先通过人大代表或者人大来监督财政；还可以通过监察部门、审计部门来监督，只有当一切手段都穷尽了，才可以提起行政公益诉讼。具体谁先谁后不重要，关键要有监督，监督要发挥作用，并且为纳税人诉讼保留空间，提供支持。

 

权力的专断会滥用纳税人的钱

 

赵国君：前些日子有新闻报道说，一个人冒充县委书记签字，使好多人进了国家机关，领取薪水。这个新闻反映出来问题很严重，政府一把手掌握着很大的权力，包括财政权以及人事任免权，如果这个官员不是民选的，那么他的权力就会毫无限制，就可以寻租，有人能够趁机得手，恰恰反映了权力的不受约束，滥用的还是纳税人的钱。

胡星斗：曾经有人和我辩论，因为我主张对县乡的机构进行改革，还要精简人员，有人说中国的人口这么多，就业压力这么大，就应当按照中国的国情把更多的人放进政府机关去，哪怕他天天看报子，没有事情做，也是解决就业的方式。我说如果只是把他养着，给他一个饭碗没有问题，但是不能够给他权力，那样他不但会贪污，还会侵害别人的权利，阻碍当地经济的发展，还要去乱收费。所以绝对不能把他们放到政府机关去养着，可以用别的方式养呀，像北京的交通协管员，政府也要给他们发工资的，不像台湾，他们都是义工，而大陆是给工资的。

政府机关一定要缩员，像美国是14个部委，日本、俄罗斯也是十几个中央直属部委，而中国在改革之后是29个，这和以前50多个相比已经不错了。但我们还有党的系统，还有各个民主党派的系统，还有工会、共青团、妇联，都需要财政养着。

赵国君：提到垄断性，主要防止的是权力的专断和滥用，否则，纳税人的钱就进了黑洞，无法监督，不能监督，甚至不让监督，新近的《反垄断法》草案中竟然不提行政垄断，这是很荒唐的，除了行政垄断，谁还能垄断市场呢？

胡星斗：中国的贫富差距这么大，主要的原因就在于特权垄断利益集团，是由这个利益集团造成的。我们一方面要警惕政府的权力过大，另一方面尤其要警惕与权力合谋的特权利益集团，他们更可怕。

赵国君：说到底还是限制权力，可是，国家在发展，是否该偏重效率以牺牲一定的公平呢？

胡星斗：不能因为效率而牺牲公平，这个想法很成问题。邓小平的“发展是硬道理”的说法也对，但我们现在都把它理解为是经济的发展，而没有注意文化、社会、政治等的均衡发展。实际上，只有经济的进步不应当叫做发展，在经济学中叫做增长。现在中国的硬件其实已经和发达国家差不多了，但软件方面还是太差，像精神文明呀、道德文明呀，现在还在不断地向下堕落，在目前的制度下也不可能不堕落。因为你越是不断地搞道德纯洁运动、教育运动，而不注重民主法治、阳光财政的建设，那么社会的道德就越往下滑。官员们的心里很清楚呀，那是做秀；老百姓的心里也很清楚呀，那些都是台上一套而台下又一套。所以，道德运动只是在不断地强化官员们的作假意识、老百姓的不信任心理，这个的社会，道德能不堕落吗？

所以，一个国家在发展经济的同时，必须注重民主法治、公平正义的制度的建设，否则，社会将越来越畸形、混乱，我们将为此付出惨重的代价。