解析物权法（54）之二
陈绪国
◎〖确定国家机关财产定限占用物权的意义〗
看过本条款以后，有的人可能会询问“确定国家机关财产定限占用物权到底有什么意义？”哎，你先别急。
粗看起来，本条款好像没有什么能量，一个条款，寥寥数语，两行字而已。不过，我们用心看、用心想、细思量之后，也许能够悟出什么真蒂出来。
□〖国家机关自己管控的财产不一定就是自己的〗
首先，本条款将国家机关支配的物权定限化、边缘化，排除了“自己管控的财产就是自己的”的可能性，将国家机关设立小金库擅自挪贪国家资财、利用国家资源为小团体经商办企业谋取私利的门槛堵塞住了。即使是他们设立了小金库、利用国家资源为小团体经商办了企业谋取了私利，他们没有自己单位部门的收益权，所有不当得利一律将被追究责任，一律收缴并上交国库。这就是本条款设置合理而巧妙之所在。
上世纪八十年代中期至九十年代后期，随着价格双轨制和经商热的兴起，有的党政军警部门也参与其中，“倒爷”和走私成为两大腐败潮流。著名的厦门“远华走私大案”，有200多名党政军警机关官员和多家“机关公司”身涉其中，这场走私大案造成国家经济损失高达数百亿元。
在新形势下，执政党中央下定决心严令禁止国家机关经商办企业，已经经办的一律取缔。其中，军队和武警部队参与经商和走私活动影响很大。1998年7月，党中央作出了军队和武装警察部队“吃皇粮”、一律停止经商活动的重大决策，指出其弊端主要有三大影响：一是容易分散军队干部和机关的精力，影响军队的建设；二是容易与民争利、与地方争利，造成军队和地方的矛盾，影响军政、军民关系；三是容易使商品交换原则渗入到军队的政治生活中来，影响和腐蚀干部战士的思想作风，滋生腐败现象。总之，会造成不好的社会影响，严重损害我军的形象和战斗力。此后，各军区企业局被全部撤销，全部资产交由地方政府接管，并对于原企业局人员作出了妥善安置。地方政府接管军队资产以后，按照“政企分开——收支两条线”的办法来管领国家资产。
关于“小金库”的论述，请看下段文字。
□〖用物权法理诠释国家机关的“小金库”〗
其次，尽管本条款好像是孤立性的政策，其实是高度浓缩化的标准法令，能够与其他的政策、法律、法规、条例、条令、规章、制度呼应与联动，发挥群体效应，并能独立发挥其效力。
譬如，国家机关以及事业单位、社会团体、国有及国有控股企业设立“小金库”，是近30年来兴起的小团体主义财务现象。这种现象的存在，仅以国家机关为例，破坏了物权法“一物一权主义”，破坏了“国家所有——国家机关占用两条线”和“领——用账户两条线”、“收——支账户两条线”等基本原则，直接危害了国家财产的安全，在社会上产生了不良影响。有关组织部门可以依据物权法本条款和第五十六条的要义制订出党纪政纪处分条例，将管好钱物与管好人员结合起来，建立反腐防腐的防火墙。
所谓“小金库”，指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。就国家机关而言，所设立的“小金库”，是利用了机关职权的便利条件，设立秘密账户，进行秘密交易，或者秘密揽钱、秘密花钱、秘密分钱（含有价证券），或者秘密瓜分因“小金库”而建构的动产与不动产。根据多年来的审计、纪检、监察、检察经验，得知“小金库”是集团式违纪违法行为的大本营、大手笔，具有隐蔽性、多发性、群体性、持久性等特点。其中，窃案、串案、窝案、大案、要案的根源在于“小金库”的设立与突击私花、私分。这种情况，在经济体制改革、政治体制改革的节骨眼儿上最为突出。某些单位、部门在撤销或者合并、兼并时，突出花掉、分掉“小金库”，形成高峰期。
根据中纪委、监察部、财政部、审计署的总结，“小金库”主要表现形式有7种：1、违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；2、用资产处置、出租收入设立“小金库”；3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取设立“小金库”；4、取经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；5、虚列支出转出资金设立“小金库”；6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；7、上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”（中纪发[2009]7号）。除了设立账户形式的“小金库”以外，还有五花八门的不设账户的“小金库”，主要形式有：一是现收现支型“小金库”；二是实物型“小金库”；三是转移支付型“小金库”；四是黑吃黑型“小金库”（审计署官网
执政党中纪委在今年8月底印发了《设立“小金库”和利用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》首先界定了“小金库”的涵义，这种定义的法理，就是物权法“一物一权主义原则”、“所有权原则”和“定限物权原则”以及“零物权原则”。其中，“零物权原则”可以针对国家机关等单位、部门对症下药。此“解释”，突出了四项内容：一是界定了“小金库”的涵义；二是明确了了设立“小金库”和使用“小金库”款项吃喝玩乐、挥霍浪费、新建、改建、扩建、装修办公楼或者培训中心，滥发奖金福利，报销应由个人负担的费用，私分国有资产等行为的处分依据；三是区分不同情况界定了从重处分、免予、减轻或者从轻处分的相关政策界限；四是针对顶风违纪行为，规定对有关责任人员，按照组织程序先予免职，再依“解释”追究纪律责任。2006年，国家审计署总审计师孙宝厚撰文披露，从1998～2006年上半年，共8年半，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元，机关事业单位730亿元，企业396亿元，金融机构256亿元，固定资产投资项目单位17亿元，专项资金使用8亿元。（南方都市报
□〖运用“零物权”的原理来禁止国家机关的非法所得〗
其三，除了物权法其他原则应用于国家机关财产权的鉴定以外，运用“零物权”的原理来禁止国家机关的非法所得也是不错的选择。
“零物权”的概念，是笔者于2006年继续参加全国修改《物权法（草案）》大讨论中提倡的新概念。“零物权”有广义、狭义之分，内容十分广泛。其中，最主要的法理特征是“一票禁止权”、“一票否决权”、“一票剥夺权”和“一票归零权”。“零物权”是贯穿于一切财产法、刑法之中的普世特异功能的物权法，当然，包括“小金库零物权”是湿湿碎（小意思）啦。“零物权”的应用是十分广泛，前景是十分广阔的。物权法有的概念争论一万年恐怕也得不出什么结果，如“所有权”的概念便是。而“零物权”的概念很容易被普罗大众所接受。（相关链接：价值中国陈绪国《当代物权法百科全书小辞典3·零物权》；《“零物权”在物权法中的法学意义与特殊作用》）
如果将国家机关的财产划分个“零物权”，基本概念应当是“国家机关财产零物权”，试定义如下：
国家机关财产零物权，又称国家机关财产一般零物权。是指国家机关及其附属单位根据物权法“一般零物权”的含义，依据党纪国法被禁止、被剥夺的非法的不动产或者动产的占有权、使用权、收益权、处分权和其他支配权、交易权。其中，以各种名义、各种方式设立各种秘密账户或“小金库”（含不设账的“小金库”），挪用、贪污国家或者集体款项吃喝玩乐、挥霍浪费、新建、改建、扩建、装修办公楼或者培训中心，滥发奖金福利，报销应由个人负担的费用，私分国有资产等行为，是国家机关财产零物权的主要对象，无论涉及哪一级国家机关和个人，不得越权行使恶意占有、恶意使用、恶意收益、恶意处分和恶意支配、恶意交易的权利，一旦发生类似违法乱纪行为，则依据党纪国法区分轻重缓急，直接剥夺其非法权利，追究负责人及其他当事人的党纪、政纪、法律责任。简单地说，国家机关财产零物权，是除却国家机关法定的占用定限物之外的法外物权，包括无限无物权和有限无物权、负物权和归零式物权、假公济私型物权——所有被禁止、被剥夺的虚假物权。
一般零物权，就是禁止无关的自然人、法人获取与日常工作、生活较为密切的财产、财物及其权利，或者依法免除原权利人过期失效的不动产和动产物权权利。国家机关财产一般零物权，是国家机关财产定限物权以外的越权的、非法的、恶意占有的一般零物权，是最典型的利用职权或者职务之便假公济私型一般零物权。国家机关财产一般零物权，从内涵上区分，有两重含义：第一重，一般零物权是物权法上的分界线。这种分界线，是以国家机关财产定限物权为分水岭，分水岭以内是有物权、正物权，分水岭以外是无物权、负物权。所谓无物权、负物权就是一般零物权。无物权，是当事人无权过问、无权管领、无权支配的法外或者治外物权。负物权，就是当事人越过无物权的界线，属于罗马法中“恶意占有”的非分、非法物权，依据物权确认和保护、返还原物、排害除险、损害赔偿等请求权，侵权人负有一定物权责任，该项物权将被剥夺、被清除并还原给原物权主体。第二重，一般零物权是物权法上“归零式”的打假物权。就是说，当事人原来所谓的物权来路不正，要么是恶意占有的虚假物权，要么是假公济私的虚假物权，根据物权法“物权法定原则”、“一物一权主义原则”、“所有权排他性原则”和“定限物权原则”、“零物权原则”等五大基本原则，判定当事人恶意占有的或者假公济私的虚假物权“归零”，并剥夺其一切不正当和非法取得的“物权”即假物权，并承担侵害他人合法物权的一切责任，构成犯罪的，除此之外还要负一定的刑事责任。一般零物权法定原则，是针对一切无物权、负物权、假物权、假公济私物权和“归零式”的打假物权等零物权形式的，而“小金库式”的无物权、负物权、假物权、假公济私物权和“归零式”的打假物权等只是其中之一。
一般零物权法定原则，可以存在于并存续于一切法律、法规、条例、条令、规章、制度和政策之中，都不同程度地发挥其法的效力。目前，我国尚未出台“国家机关国有财产法”，那么，《中国共产党纪律处分条例》和《设立“小金库”和利用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等政策，成为“国家机关国有财产法”的替代品，具有准法律的效力。中国的政局，实际上是执政党、人代会、政府三权鼎立状态，政府机关受人代会的监督并受执政党的领导；执政党除了自律性相互监督以外，也接受人代会的监督。60年来，中国共产党一直是唯一的执政党，拥有7300多万党员，这些党员干部分布在国家机关、事业单位、国有企业、人民团体各个机构各个层次之间，构成庞大的执政网络系统。因此，从严治党等于从严执政，从严治党的纪律形同从严执政法律。尽管执政党的一系列执政理念、执政纪律中没有提及“一般零物权法定原则”，但是有异曲同工之妙。如果我们利用一般零物权法定原则来诠释执政党的一系列执政理念、执政纪律，可以优势互补，就能更好地说明本质性的问题。
一般零物权法定原则，同中国共产党纪律处分条例》和《设立“小金库”和利用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等政策对接，决不是偶然现象，偶然中存在必然。改革开放30年来，各种思潮汹涌澎湃，各种物权异化、变动频繁，不断地考验着执政党的执政理念、执政水平。中央治理“小金库”共有12次之多，审计工作年年如此。有的国家机关多次被审计，多次审出问题，他们依然故我。人们曾经笑称审计署负责人李金华是“西西弗斯”。“西西弗斯”是古希腊神话中一个悲苦人物，终日将一块巨石推上海蒂斯一座小山，但接近山顶时，巨石又会滚落到山脚下来，因此，“西西弗斯”的苦役永无止境。但是，经过审计，已经总结一些规律性的东西出来，其中，“小金库”就是问题单位的主要表征之一。治理好“小金库”，就是解决年年审计年年“西西弗斯”的难题。而一般零物权法定原则的正确运用，可以与其他法律、法规和政策的对接，可以行使“一票否决权”，可以快刀斩乱麻，收到事半功倍的好效果。
物权法第五十六条规定“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”这里的“任何单位和个人”，就包括了国家机关在内。而“侵占、哄抢、私分、截留、破坏”的任何一种非法行为，都是国家机关财产的零物权对象。国家机关设立“小金库”，用于侵犯国家、集体的财产，是其主要表现形式之一，连同其他变态形式，必须群策群力，重典治乱，一举加以根治，对于任何单位与个人必须要一管到底，决不姑息迁就。
相关链接：
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