《南方都市报·评论周刊》  2009年9月20日

　　

　　摘要：国务院办公厅日前发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，旨在探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，保障农村居民老年基本生活。意见要求2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

　　

　　●唐钧：中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员

　　●黄洪：香港中文大学社会工作学系副教授

　　

　　国务院办公厅日前发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，旨在探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，保障农村居民老年基本生活。意见要求2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

　　

　　关键在于个人账户如何保值增值

　　

　　南方都市报：你曾参与设计和推进过“老农保”制度。1998年，国家整顿保险业，“老农保”随后进入暂停整顿时期。那么在你看来，这一次国务院公布的“新农保”办法和“老农保”相比，有什么显著的不同呢？

　　唐钧：这是目前可以拿出来的最好的方案，因为它的走向是覆盖全民的。目前在中国只有用这种低标准、政府投入而投保者又不会吃亏的方式才能够覆盖全民。它和“老农保”最大的不同，一是有了中央财政出资，二是把已经60岁以上的老人管起来了，只是要求他们的子女都要参保，政策设计比较人性化。

　　南方都市报：那么新农保在筹资上将实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”，提出“中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%，此外地方政府还须年补贴30元”。你认为这笔补助对于中央和地方财政来说是可支付的么？

　　唐钧：算一下就知道，中央支付的基础养老金的部分不会大于2008年中央财政支出的5%，全国财政支出的1%.但是这30块钱的地方政府补贴对中西部省份可能会构成一个负担。假设一个县有20万的农村劳动力，一个人交30块就是600万。单独去看一个养老保险制度这个钱不多，但问题是其他的社会保障制度县里也要出钱，城乡低保、城市职工养老保险都要出钱，这些钱都加起来就是一笔大数了。所以我一直主张要合理地算一算地方的账。

　　南方都市报：有人从惠农的角度来算过账，按新出台的政策标准我国新农保的养老金替代率为18.1%（养老金替代率=退休后退休金/退休前工资）。那么中央现在确定的基础养老金标准为每人每月55元，这个标准甚至低于目前全国农村低保的平均每人每月57元，这个政策标准的制定如何体现它的科学性？

　　唐钧：这个标准应该参考了几个东西，一个是低保标准，这里说法不一，一个说法是全国平均低保标准是每个月49块钱，一个说法是每个月57块钱，那么无论怎样中央的新农保都有点参照低保标准给农民养老保底的意思；另外一个参考标准就是计生委奖励给独生子女或双女户的一年600块钱，据说计生委这个钱发到西部农民是很高兴的，愿意计划生育的人多了很多。就是说贫困的地方还是很看重这一个月55块钱的收入。农民的养老保险水平不能完全按养老金替代率来算，因为农民还有土地。

　　黄洪：养老金替代率18.1%太低了，按世界银行的说法一般养老金替代率应该有40%.现在基本养老金这一块55块的标准比较低，所以一定要通过个人账户来提高保障水平。此外养老金金额定的标准有没有一个比例？中央财政补贴的基本养老金、个人账户中的地方政府补贴、个人储蓄部分的比例各是多少，应该有一个这样的指标。

　　南方都市报：目前个人账户的部分除了地方政府每年30块钱的补贴，保值增值的手段基本上就是银行一年期整存整取的利率，而且这个利率还常常低于当年的居民消费物价指数。那么这个部分的制度设计是否也会影响农民参保的积极性呢？

　　唐钧：个人账户的部分存一年亏一年确实不是长久之计，现在新农保主要要解决的一个问题就是个人账户里的钱怎么样保值增值。但是政府的操作在保证个人账户保值增值上是很不容易的。有很多国家可以把这笔钱拿去做一些专营的项目，这个是稳赚的行业。但是在中国，稳赚的行业大多已经形成了既得利益集团，政府是很难介入的。

　　不过政策还规定地方政府每年补贴30块钱，以及集体经济给予一定补助，所以农民最后得到的钱不会受到通胀太大的影响，因为他自己存到银行都不如交到养老金账户里划算，至少这30块钱可以当利息嘛。

　　南方都市报：意见中还提及新农保基金在试点阶段“暂实行县级管理”，在你看来，统筹层次过低会不会带来新的问题？

　　唐钧：试点的时候用县级来管理是借用新农合的经验，这个也可以理解，因为一开始只铺开10%的县，要实现省一级或全国的管理不现实。但是要想到的是新农保和新农合是不一样的，因为新农合尽管现在报销的比例比较低还结余了不少钱，但按道理来讲应该是现收现付的，当年交上来多少钱应该是基本上花完的。而新农保的钱交上来是累积不动的，所以放在县里管理危险性极大。储蓄积累的保险方式所带来的资金风险是很大的，从一两年的短期来看贪污挪用的可能性会非常大，但是从十年、二十年长期来看，资金贬值的影响会更大。

　　黄洪：县级管理，各地按自己的经济实力来调整缴费和补贴的标准可能会加剧贫富分化的问题，同时也可能造成越是穷的地方越没钱投保和补贴，越是富裕的地方投保和补贴的余地越大这样的逆向淘汰。

　　

　　农民工应该回乡参加新农保

　　

　　南方都市报：60岁以上的老人可以直接领取基本养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费的规定是否会导致一个逆向淘汰的效果———那些越是得不到家庭养老保障的农村60岁以上老人，越是不能享有基础养老金？

　　唐钧：咱们可以算笔账，假设一对老人有4个已婚子女，就是有8个人每年至少交800块钱，而这对老人一年就能拿回1320块钱。此外这8个人交的钱是进自己的养老账户，这些子女的配偶交的钱对他们自己的父母还有作用，就是说农民得到的好处远不止这1320元。用这个办法也可以形成一个家族和社区之间的压力。

　　我还可以从三个方面证明这个制度设计的合理性。其一，社会养老保险制度从本质上来讲就是强制性的，企业的强制性比较简单，从工资里直接就扣除了；农民相对困难一些，但现在也不是用行政手段来强制，而是用经济手段来强制了。其二，子女不赡养老人过去老人是一点办法都没有的，现在有了这个政策，他就可以去告孩子，让孩子去参加这个保险，这样就把问题挑明了也简化了。其三，政策中有很明确的一条是子女中如果有重残的，可以得到政府部分或者全部的代缴。这里只提了重残，但是也可以延伸出去，比如子女实在交不起的还可以在政府这边想办法。

　　南方都市报：对于农民工这一块的养老保险制度设计是在城镇职工基本养老保险中缴费满15年的可以选择留在城保体系中，未满15年的可以选择回到农村纳入“新农保”。你觉得农民工如果要参保的话比较好的选择是什么呢？

　　唐钧：最近有两个事比较应该引起关注。一个是海南的所谓3块钱“雷人”养老金。一个海南的村干部1998年一次性交了200块钱的养老保险，2009年她年满55岁的时候算上10年利息领取时总金额是360块钱。老农保是按10年计算的，那么360/120就是一个月3块钱。可是这时投保的老人差不多自己都不记得还有这笔钱了，可农保办还记得。后来这位老人去世了，现在实际上是投保老人的丈夫在领这3块钱。3块钱虽然很少，但我觉得恰好说明政府是诚信的。同时在广州也发生了一件事。最早到珠三角打工的工人中，有个工人已经干了22年了，但她参加城市职工养老保险的时候是1998年，所以到今年她55岁退休的时候她整个工龄只有11年。城市职工养老保险最低缴费年限是15年，这个工人就想在广州继续交4年，达到15年然后享受城市养老金。但是广州市给的答复是由于她没有本市户籍，不能在该市养老，只能把个人账户的养老金拿走。

　　我觉得这两个故事可以放在一起来思考问题。就是说农保政府是讲诚信的，你投保了，政府就要让你得到这笔钱。而城市职工养老保险设计之初是管城市职工的，十几年下来似乎形成了一种传统，就是千方百计算计着不让投保者得钱或者少得钱。这个里面基本的价值观是不同的。所以新农保出现的意义还不止于农民可以养老了，它把农民工养老的问题也解决了。按照新农保的设计，在目前来讲，我认为农民工就应该回去参加新农保，而不应该考虑城市职工养老保险。虽然看起来后者拿得多，但是第一他交的钱也多，第二是这个制度不诚信，第三要达到全国的转移接续必须全国统筹。但是转移接续这个问题是很不容易的，因为它涉及到地方利益。广州市的做法和其他地方的做法一样，就是巴不得你退保，因为你一退保企业为你交的20%的社会统筹这一块就都归我了。所以就目前的情况来讲，我觉得农民工还是回乡投保比较理想。

　　南方都市报：可是鼓励农民工回乡投保不是和现在的将农民工向市民转化的城市化导向相悖吗？

　　唐钧：现在政策导向并没有实际想让农民工进城，只是希望他们进城务工，老了还是回去。今后20年，农民工能够在城市里获得户籍、落脚生根的希望还是比较小。既然老了还是要回去，不如把养老的钱放到家乡去更好。

　　不过让农民工回乡投保需要有几个操作。第一就是这个投保标准里要有一个农民工的档次，比如这个标准可以超过一年500块的最高档次。第二就是如果他在城市养老系统参保了，应该允许他从社会统筹中带走一部分，或者允许他把交到城市养老保险社会统筹的钱带回去，但将来政府的每月55块钱基本养老金可以少给。在国家、企业和个人之间要有一个商量和妥协，目的是要达成一致，这可能是比转移接续更容易解决问题的办法。

　　黄洪：对于转移接续这块，我们说现在企业给职工交的养老保险要不要全部进入社会统筹，能不能把一定比例放进个人账户？如果职工自己放一块钱到个人账户，企业也相应把一块钱放入他的个人账户，职工就有比较大的积极性入保。如果在大部分流动人口没有办法在一个地方持续工作15年以上的情况下，他又没有办法把企业给他交的养老保险的钱带走，那只能造成一种本地人对外地人的排斥。

　　

　　城市养老保险应该向新农保靠拢

　　

　　南方都市报：你说新农保比城市养老保险更诚信的依据是什么？新农保基金和其他社保基金都放在地方社保系统里，难道新农保就不用担心未来个人账户“实账”变“空账”的危险吗？

　　唐钧：我觉得最根本的一个东西是，新农保的制度架构实际上是比城市职工养老保险的架构要好，发展的弹性比较大。我们说一个保险要分成两部分，一个部分叫基本养老保险，一个部分叫补充养老保险。那么基本养老保险就是基本养老金了，补充养老保险这一块就是个人账户了。城市职工养老保险把企业这一块和个人账户这一块捏起来叫基本养老保险实际上是有问题的。现在城市职工养老保险把统筹和个人账户的钱都发出去还不够。因为企业的20%和职工的8%收上来的时候就是一起收的，但现在很多地方只把3%放到个人账户里去，不够的部分还需要中央财政来贴。中央财政最后公布的消息是2005年贴了800个亿，从2006年到现在没有公布，这个数字应该已经很大了，从政府来讲这个暗补的钱贴得很冤枉。

　　但是新农保现在可以贴到明处，收支是两条线。就是说它的社会统筹政府给钱，实际上就是政府津贴加个人账户，这个“统筹”是名义上的。而城市职工养老保险是名义上的统账结合，实际上社会统筹和个人账户没有分开，是假账户。但是也要防止财政部在新农保收上来很多钱之后，就直接用这笔钱来支付55元的基本养老金，这样就又变成空账了。

　　南方都市报：那么你认为未来如果要实现城乡养老保险制度标准的统一，城市养老保险应该向新农保靠拢？

　　唐钧：实际上从80年代我们开始搞农村养老保险的时候就有一个想法，认为农村是一张白纸，可以去画最新最美的图画。如果把农村的养老保险搞成了，能够给已经背上沉重包袱的城市养老保险指出一个方向。我觉得现在来看事情好像正在往这个方向发展，我们现在对新农保制度的评价还可以把眼界放得更宽一点。

　　现收现支模式是用现在工作的人去养老人，储蓄积累模式就是自己为自己养老。设计城市养老保险时，有的部门主张应该走储蓄积累这条路，有的部门就主张不能把原来的制度废了，要在现收现支的基础上改。后来变成两个都要，就是社会统筹加个人账户。但没想到这种方式本身就是一个悖论，因为一个人在社会上工作，既要为自己存钱，又要养现在的老人，等于是收一份钱办两件事。那么当下已经退休的老人肯定要养起来，所以就把所有的钱都拿去养当下的老人了，这就势必造成空账。现在很多研究者都主张，城市职工养老保险把基本养老保险这一块标准降下来由政府负责，个人账户这一块放开，多投入多拿钱。实际上新农保是做到了这一点的，因为从制度架构上做到了可持续。政府保的这一块确保了低层次的，才能保证政府保得住。

　　

　　让个人账户成为个人发展账户

　　

　　南方都市报：我们说养老保障、医疗保障与社会救助是社会保障体系的三大支柱，那么农村低保、新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险在农村的先后建立，似乎还意味着我国社会保障体系正在经历从选择性的残补式到普惠性的制度式的范式转换，你怎么理解它在模式上的意义？

　　唐钧：一个经济体在起飞的时候可以用一个残补式的模式，但不可能永远用这个模式。一个是随着经济实力的增强它可以保障了，二是随着经济的增长老百姓的期望值也越来越高，三是社会经济风险是需要一个安全保证的，这样老百姓才能放心大胆地去消费。所以所有的国家在经济增长到一定程度的时候都是要从残补式过渡到制度式的。政府补贴加个人账户的做法比较少见，但是很符合中国国情，它就是一个独特的中国模式。

　　南方都市报：对于新农保基金如何保值增值，你曾经撰文呼吁重视新疆呼图壁用保险证质押贷款的经验。这个方式是不是比现在单列一个社会保障基金做资本运营效果要好？

　　唐钧：对。政府现在把财政或国有企业里面没有用完的大概1万个亿拿来做社会保障基金的运营，在国际和国内市场上都没赚到钱，所以呼图壁的经验是很重要的。呼图壁的方式就是把新农保个人账户的这笔钱，用质押贷款的方式贷给农民，还款利息按信用社的标准7%来结算。最后我们看到呼图壁的农民抢着要进农保，因为这样可以一下子解决两个问题，一个是未来的养老问题，一个是农村贷款的问题。

　　南方都市报：把个人账户里的几项，如住房公积金、养老保险、医疗保险打通了来盘活个人账户的资产性也是一条很重要的国际经验。那么你怎么考虑这条经验对中国的适用性？

　　黄洪：在个人账户部分的多元化应用方面有些很好的海外经验，比如新加坡的中央公积金的做法。它原来也是为退休养老设计的，但后来允许供款人把个人账户的钱用于大型医疗和购买公共房屋。对于中国人来说医疗和买房子是储蓄最重要的开支，它们甚至更重于人们对老了之后生活的安排。现在内地的政策比较少考虑制度之间的衔接，在养老、医疗和住房方面比较缺乏共通的政策安排。如果这三个部分都有个人账户的话，可不可以考虑尤其是医疗，可以动用养老保险和住房公积金个人账户里的钱，那么储蓄率就不会这么高。

　　在内地现在保险个人账户只能专款专用，而退休养老的钱又很少的情况下，投保的积极性就很低。它的发展前景就是把个人账户变成国际上说的个人发展账户了，引进个人资产的概念，个人账户作为一种激励性的退休福利的功能性就更强了。

　　

　　本报特约评论记者吴珊