失地农民是我国城乡经济二元结构背景下形成的新困难群体，他们的困难主要来自权利的困难，他们负担着工业化、城市化的代价，面临着就业、生活、养老等困难，已成为科学发展、和谐发展、可持续发展的一大隐患。目前，全国约有4000万失地农民。今后30年仍是我国快速推进工业化、城市化的重要时期，每年非农建设占用耕地在250—300万亩，每年产生约250万失地农民，也就是说失地农民群体将会更加庞大。解决好失地农民问题，是实践科学发展观面临的一个重大课题。

　　不少地方，尤其是西部欠发达地区，为促进招商引资，竞相宣告以最低土地价格吸引企业入住，为投资者提供优惠“投资环境”，甚至“零地价供地”，强势从农民手中“拿地”。这样，项目建设投资成本降下来了，地方发展竞争力上去了，入住企业的好处得到了，也许也实现了地方整体利益的最大化，大幅度增加了地方所创造的GDP。但对失地农民来说，不得已失去土地，意味着巨大“权利”损失，未来的生存与发展面临着许多困难和风险。其中部分失地农民已经成为当代中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体。

　　1、就业再就业困难。土地是农民就业的重要载体，家庭经济的重要基础，生活的可靠保障。农民失地则意味着失去原来的就业岗位，必然面临转产转业、重新就业的重大人生选择。受年龄、劳动技能、社会关系等限制，农民失地往往意味着从此失去工作，从此成为失业大军的成员，也从此失去生存与发展的根基。即就是暂时获得就业安置，大多数很快又面临再次下岗失业威胁。一些地方采取“留地安置”等的办法，但不少村组却“争留不重建”，多数失地农民得不到应有的权益保障。失地农民再就业中，外出打工者最多，约占50％；其次是小贩小卖，贩卖蔬菜、水果；再次是就近从事小饮食、小修理、小商店等服务行业。

　　2、生存难以为继。农民失地等于失去生产资料，失去收入和生活来源。现行土地补偿标准过低，采取一次性货币方式进行补偿，农民被排除在土地增值收益分配体系之外，对失地农民生活缺乏长远规划。西部地区土地补偿和安置补助费大概在2-5万元，相当于当年城镇居民可支配收入的2-3倍，能维持5-8年生活。按城镇居民消费，仅能维持2-3年生活。地方政府也感到征地补偿费过低，难以保障失地农民今后生活和发展等问题。失地农民收入来源主要是土地补偿款、部分房产出租、外出务工、零星土地耕种等。土地征用对以农业生产收入为主、土地被征用后又无增收门路的农民生活有很大影响，对孤、老、病、残人员的基本生活的影响更大。少数失地农民有较为稳定的职业和收入来源，如从事加工、养殖、运输等。失地农民家庭一旦发生天灾人祸，极易返贫，一旦生活难继，其他社会问题接尊而至。失地农民意见大，导致征地更加困难，政府更是矛盾缠身。正因为“生活所迫”，失地农民才成为一个重要的不稳定因素。

　　3、社会保障缺位。由于农村青年通常通过上学、参军、外出务工、经商等多种途径跳出“农门”，农村人口老龄化的问题本来就已经非常突出，有可能先于城市进入老年社会。大部分农村老年人没有收入来源，只能靠有限的土地补偿费勉强维持生活。农民失地后生活方式发生根本变化，消费中的货币化程度大幅增加，生活成本上升的压力很大，保障问题更加突出。国家对失地农民的养老问题没有明文规定，经济发达地区有能力解决好失地农民保障问题，而欠发达地区则无力依靠自身力量解决。失地农民又被排斥国家正式养老保障体系之外，面临“老无所终”困境。失地农民主要集中在城市近郊区，这些地区原来都是富庶地区，失地农民“从里到外”都感觉落差很大，窘困、狼狈、尴尬、难看，保障缺位的问题更加突出。

　　实事求是，失地农民时势所造。任何国家和地区在工业化、城市化快速推进阶段，都会产生大量失地农民，这是现代化发展规律的使然。我们所处的时代需要快速的工业化、城市化，这是当代中国最显著的时代特征。但同时，失地农民也需要一个相应可靠体面的现代化新生活。我们必须立足科学发展，和谐发展，可持续发展，转变发展思路，创新体制机制，积极探索解决失地农民社会保障问题的新途径，建立起“权利受尊重，创业有扶持，就业有门路，收入有来源，生活有保障”的农民失地后的可靠而体面的保障。

　　（一）创新土地征用与市场交易规则。“尊重权利是最好的保障”。“地是农民的命根子”。首要和根本的举措是，真正尊重农民的土地权利，确立公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权的行为准则。其次，切实明确公共利益范围，杜绝随意征地行为。严格控制公益性用地，在征购时必须向农民足值补偿。营利性用地，要让用地者与农民直接谈判协商购买。再次，适当提高土地补偿标准，补偿以土地市场价格为基础，遵循平等原则。还有，严格征地程序，即使因公共利益征用土地应遵循平等的产权交易规则。坚持做到“凡征必补、补必充分”，土地补偿不能及时足额到位的项目，一律不准开工建设。

　　（二）积极探索多种有效安置方式。要积极探索多种有效安置形式，让失地农民获得长期稳定的收益，为失地农民建立“可持续的有效保障”，如投资入股安置、划地安置、住房安置等。通过土地资源的资产化、股份化，征地后土地使用权的合作形式，参与利润分配，获取土地收益。要着眼未来，切实改善失地农民的居住条件，提高其生活质量，逐步实现农村城市化、农民市民化。住房安置是将集体土地变为国有后，以现代化城市小区标准，为失地农民建多层住宅，既解决失地农民住所，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地农民向市民身份转变。划地安置方式是政府划出一定面积土地，给失地农民留出生存和发展空间，通过集体发展第二、三产业解决部分失地农民的就业问题。

　　（三）提升失地农民创业就业能力。“就业是最主动的保障”。从积极方面看，对失地农民而言，也许意味着获得一次新的发展机会，从传统落后的农村迈向现代文明的城市，开启一种新生活。在更大的视角上，失地农民不再是农民。但同时，失地农民面临许多新挑战，生活阅历，思想观念，劳动技能都难以适应新生活、新产业、新工作的需要。因此，要切实加强失地农民创业就业培训，挖掘失地农民创造潜力，为社会财富增加和经济发展作贡献，使其能够更好融入城市工作和城市生活。重点要加强失地青年农民技能培训，特别是针对用工单位需求，进行“订单式”、有针对性地专项技术培训，增强失地农民创业就业竞争能力。积极拓展失地农民创业就业渠道，多种方式促进失地农民转移转岗转业再就业。制定提供优惠小额贷款、放宽市场准入等办法，鼓励失地农民自谋职业，自主创业。坚持“政府引导、统筹规划、创新机制、注重实效”的原则，加强信息平台和中介平台建设。建设单位应优先招用失地农民劳动力，对招用失地农村劳动力的，给予社会保险补贴、职业介绍补贴等优惠。

　　（四）建立健全社会保障体系。“社会保障是体面生活最基本的保障”。要让失地农民公平分享工业化、城市化过程中土地增值利益，应当满足其过上可靠体面生活的最基本社会保障要求。在城市得到土地的同时，让农民得到城市，使失地农民成为新市民。本着“循序渐进、不断提高、逐步到位”的原则，探索建立三项保障制度，实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。一是最低生活保障制度。采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的方式，建立“失地农民基本生活保障基金”。政府出资部分从土地出让收入中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。其中政府出资部分应占到60%以上。二是基本养老保险制度。保险资金采取村集体统一支付或者是由村集体和个人按比例缴纳的方式，合理负担，将失地农民逐步纳入社会养老保险体系。三是合作医疗制度。按照“自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度、农民得实惠”的原则，采取“利益吸引、连锁牵引、政策导引、管理指引”的方法，组织引导失地农民参保，有效解决“看病难、就医难”问题，防止因病致贫，进而沦为城市新的困难群体。