防止商业开发冒用“危旧房改造”的名义

杨于泽

       国务院法制办昨日在其官方网站全文公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，征求社会各界意见。征求意见稿对公共利益作出6条列举，再加1项比较模糊的条款，看起来是比较严谨了，其实仍存在不小的漏洞。

       房屋征收发生在“国有土地上”，表明条例还是一部城市拆迁条例，“城市拆迁”是征收国有土地上房屋的法律语境。在房屋征收中，公共利益虽然有7种情况，看起来阵容庞大，但对照现实，它只是虚胖。6种被列举出来的公共利益，真正常见的，只有“由政府组织实施的危旧房改造”一种。

        公共利益的第一种，是“国防设施建设的需要”，其实因为这种需要跑到城市大拆大建的情况极少，有也只是偶尔有之。第二种叫“能源、交通、水利等公共事业的需要”，城市可能要建桥修路，但几乎不存在建能源、水利设施的可能性。

       还有一种比较特殊的情况，是“国家机关办公用房建设的需要”。给国家机关建办公用房，算是一种公共利益了，但放在房屋征收的语境下，它作为“公共利益”就有点扎眼。建国家机关办公用房，可选择的地方很多，通过拆迁来建，成本极高。在一个人民当家作主的社会，拆别人的房屋建政府办公楼，是一种不太明智的选择。把它定为房屋征收语境下的公共利益，就似是而非，至少有些勉强。

       城市房屋征收的主要部分，还是“旧城改造”，也就是征求意见稿中的第5种公共利益，即“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造”。在很多人的当下观念中，旧城改造主要是一种商业利益。政府要把它规定为公共利益，未偿不可。但它毕竟还是有些特别，弄不好，非公共利益的拆迁也可以挤进来，假公济私。

       这就要求我们，对“由政府组织实施的危旧房改造”作出明确界定，明确它的内涵与外延，防止“假冒伪劣”。对于危房政府自然要管，但旧房虽旧，并不影响正常功能，则政府组织改造就属多此一举。对于何谓“危旧房”，必须作出明确界定。政府组织实施改造，一般是委托开发商去做。允不允许盈利？如果允许盈利，是微利还是商业厚利？如果获得商业利润，则所谓公共利益只是商业开发的一条绣花被褥。

       把旧城改造纳入公共利益范畴，便利了城市建设，有它的积极作用，但也可能给钱权交易预设方便之门。现在很多城市规划朝令夕改，一部分是政府在改，一部分是开发商幕后运作。如果开发商看中一处旧社区，想建摩尔、广场、高级社区，本来是商业开发，却可以买通关节，把自己包装成“危旧房改造”，商业开发就变成了追求公共利益的善举。

       这样看来，“危旧房改造”就是一个过度开放的概念，政府组织、商人运作、商业开发乃至过度开发，都可以打着它的旗号，挟“公共利益”以令原地居民。当然，即便是为了公共利益，按照新条例征求意见稿的精神，其代价也不低。但“公共利益”无所不包，商业利益也成了公共利益，也就无所谓公共利益。公共利益，被它过度的包容性否定了。

       但公共利益是客观存在的，其存在是以商业利益的存在为前提的，也就是说，要承认公共利益，就必须承认商业利益。公共利益不能包含商业利益，商业利益不能冒充公共利益。对于“危旧房改造”，我们必须作出明确界定，防止通过钱权交易，让商业开发打着它的旗号，用政府征收补偿代替房屋产权的市场交易，剥夺人们讨价还价的权利。