柴福洪

 

中华人民共和国县级以上行政区包括省级行政区、地级行政区和县级行政区。截止至2005年12月31日，中华人民共和国共有34个省级行政区，其中包括4个直辖市、23个省（含台湾）、5个自治区和2个特别行政区；333个地级行政区，其中，283个地级市、17个地区、30个自治州和3个盟；2862个县级行政区，其中包括852个市辖区、374个县级市、1464个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区、1个林区。

 

中国的地方政府，除特别行政区以外分为三级即省级、县级和乡级。中国大陆地方政府自1950年开始至1980年代，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；1980年代以后转为四级为主，三级和四级并存。

 

一、中国地级行政区的管理地位受到挑战

 

自1950年代以后，行政区划进行了调整。1980年以前，广泛存在省会城市管县。1980年代以后，随着工业化和城市化，出现“地区改市”、“县改市”和“撤地建市”、“撤县建市”，随之作为地级行政区的地区和盟，大多演变为“地级市”、县演变为“县级市”，随着地级市的大量涌现，原来作为省级政府派出机构的地区行署演变为“地级市政府”，县政府转变为“市政府”；辖域没有多大变化或没有变化。但是，由准行政区变为行政区，由原来的地区管县，转化为“地级市”管县、市（县级市）。除海南省和直辖市为三级以外，其他地方政府存在四级形式。

 

地级行政区为中华人民共和国之非正式的第二级行政区，指与地区的行政地位相同的行政区，介于省级行政区与县级行政区之间，为省、自治区的行政分区。1980年代特别是1983年推行地级行政区划改革以前，除了自治州以外，地区、盟等“地级行政区”属于虚级。当时省辖市的行政地位一般认定与“地区”相当，官方统计多作为“市”——同时作为区划和城市的概念。到1983年“地级行政区”由虚转实，统计和官方才广泛采用“地级行政区”这一术语。

 

地级市，指行政地位相当于地区的市，属于地级行政区，为地方政权；因其行政地位和地区（地区行政专署）相当，故被称为“地级市”。“地级市”在1983年推行地级行政区划改革以前，称为省辖市，但“地级市”和省辖市的建制不同。“地级市”属于地级行政区；实行市管市，包括各种形式的县级行政区。

 

“地级市”，辖域（一级行政区域）为县级行政区，包括市辖区、县（自治县）、旗（自治旗），代管县级市。

 

目前，要求省直管县、市的呼声很高，自2002年开始，湖北、浙江等部分省渐渐实行在经济上省直管县的办法，行政管理层级开始出现变化，如：湖北省出现局部的行政管辖权的“省直管市”——省政府直接管辖的“县级市”；财权管理上，湖北省全面实行省直管县、市后，基本上把地级市给架空了，地级市的实际管辖权受到挑战。

 

二、“城市病”正在逼我们转向发展“地级市”

城市化，是一个人口集聚的过程。理论上讲，城市集中化居住比分散在农村居住更节约资源。2010年10月9日，1996年诺贝尔经济学奖得主詹姆士摩里斯（James A. Mirrlees ）在台湾大学公共卫生学院演讲时说：“中国在1996年时全国有12.2亿人，其中都市人口有3.7亿、乡村有8.5亿；2002年中国有12.8亿人，都市人口增至5亿、乡村人口为 7.8亿；2010年中国有14亿人口，都市人口激增至9.9亿、乡村降至4.1亿。”摩里斯预估：“中国到2026年全国人口维持14亿，但城市人口将暴增至12.6亿、乡村人口锐减至1.4人。”

 

目前，北京、上海、广州、深圳等大城市原本是中国经济最发达、资源最集中的地方，但城市居民的生活舒适度却似乎在下降。城市病已经严重影响居民的生活质量，甚至有观点认为，我国已经进入城市病的集中爆发期。

 

北京，继京藏高速连续堵车100多公里后，2010年9月17日晚，北京市拥堵路段高达143条，3公里距离车行3小时，全市交通几近瘫痪。北京交通拥堵问题成全国，乃至世界关注焦点。

 

深圳，2010年10月1日下午，进出大梅沙片区的主要通道———深盐二通道几乎完全塞死，另一条靠海的马路行车非常缓慢。有司机诉苦说，半个小时的时间，往前开的距离不到500米。不少游客纷纷走下车来，步行前往大梅沙；马路上的人流与车流一样壮观，绵延数公里。

 

兰州，2010年国庆假期天气好，驾车带着妻子女儿去西安玩了一趟。“路上到处可以遇见开着私家车旅游的伙伴，去年十一还没这么多人。沿途的景点也停满了周边城市和地区的私家车。”

 

济南，2010年9月7日上午9时许，北园大街以北堵车仍非常严重，从各地进入长途汽车站的客车以及公交车一溜排地整整齐齐，难以行驶，私家车更如蜗牛般行驶。北园高架上则堵车几百米。济泺路桥的封闭施工以及长途客车随时进入给济泺路带来的交通压力非常大，从国庆节至今这段道路就没通畅过，堵车成为这里的“主旋律”。

 

2010年7月，北京市政协经过调查形成了一份《关于促进首都人口与资源环境协调发展的建议案》。这份建议案显示，2009年年底，北京市实际常住人口已达1972万人，而“十一五”规划确定2008年常住人口总量要控制在1625万人。

 

这样快速增长的人口给北京市带来了种种压力。北京市政协调研组测算的结果显示，北京市每增加1人，日交通出行量就要增加2.64次，尽管这几年北京市公共交通发展很快，但新增交通供给能力很快被人口增量所抵消。

 

公共交通供给能力被抵消的一个后果就是汽车保有量的激增。2003年8月，北京市机动车保有量突破200万辆，到2007年5月，这个数字改写为300万辆。而从300万辆到400万辆，仅用了两年7个月。从400万辆到450万辆，仅用了几个月。已经有预测，2015年时这个数字会达到700万辆。

 

调研结果显示，教育方面，在京接受义务教育的来京务工人员随迁子女已由2000年的9万人增长到2009年的41.8万人，占学生总数的40%，其中66.9%在公办中小学就读，有些区县教育支出的一半用于来京务工人员随迁子女。

 

此外，资源环境的压力也更加突出。北京市政协调研显示，目前北京市98%的能源靠外地调入。全市年均可利用水资源仅为26亿立方米，实际年均用水约36亿立方米，超出部分依靠消耗水库库容、超采地下水及应急水源常态化维持。如果人口持续膨胀，南水北调的水量将被快速增长的人口所吞噬。

 

人口快速膨胀的问题不仅发生在北京，上海市2009年的常住人口为1921.32万人，广州市常住人口也已经超过1400万。人口快速增长所带来的种种社会问题已经在影响居民的日常生活。

 

我国正处在城市化的高峰，根据中国社科院发布的数据，截至2009年，我国的城镇化率为46.6%，这个数字低于世界平均水平。可以预想的是，在未来，我国将会有更多的城市步北京、上海、广州的后尘。

 

在这个过程中，如果没有相应的措施，拥堵、水资源匮乏、环境污染、住房紧张等将不可避免地出现。第一，中国10几亿人口，大部分必须在中国境内的城市居住；第二，大城市居不下，就要向中小城市疏散；第三，发展中小城市，就是要让中小城市有吸引力。第四，中小城市必须向大城市发展。

 

因此，中国未来的发展潜力就是“地级市”，最简便、最容易办到的没过于城市行政管理体制变革。

 

中国的“地级市”行政管理十分混乱，直辖市除外，有省会城市、副省级城市（含计划单列市），一般“地级市”，还有县级市。其中“地级市”搞出那么多的行政级别，本来就是一个县城，硬是要改成县级市，即使要发展县属小城市，也是“县辖市”。为了理顺行政关系，中国应该顺理成章地设：中央直辖市、省（区）辖市、县辖市。

 

现有283个“地级市”才是未来10年，我国城市发展的潜在人口集中居住地。再配合县辖市（撤销县级市建制）的设立，才能容纳中国巨大的人口规模。

 

另外，发达地区城市群和后发地区自然形成的城市集中区，以及高速铁路联成的城市带，在中华大地上已基本形成气候。如：1.长三角城市群；2.珠三角城市群；3.京津唐城市群；4.山东半岛城市群；5.辽中南城市群；6.成渝城市群；7.武汉城市群；8.海峡西岸城市群；9.中原城市群；10.哈尔滨城市群；11.长株潭城市群；12.关中城市群；13.皖江淮城市群；14.太原城市群；15.徐州城市群；16.石家庄城市群；17.环鄱阳湖城市群；18.浙东城市群等。对于中国政府来说，如何发挥城市群的功能，行政管理如何改革，还没有成形模式与可供借鉴的体制，需要深入研究和探索。

 

三、省辖市（地级市）要改成“自主管理”模式

目前的省辖市（地级市），有省会城市、副省级城市、一般省辖市（设区的市）和“地改市”城市四种。其中，省会城市和副省级城市，规模已经不小了。其发展模式，需要在更高层次上论证。但决不是北京大学国家发展研究院院长，央行货币政策委员会委员周其仁给广东省建言：“广深争取成为直辖市”。更不是新中国历史上简单的城市合并（详见附件）。

 

因此，中国关于城市管理体制如进行政管理改革，需要通盘筹划。直辖市向城市群方向改，在区域体制上扩容（恕不赘述）。省辖市向“自主管理”模式上改，在民主与特色上努力。

 

中国执政党和政府，一直在民主管理方面承受着较大的压力，似乎中共害怕民主，其实不然，主要是暂时还没有找到一个较适合中国同情的社会民主管理的切入点，中国决不能因为民主而乱。像温家保总理在回答CNN主持人扎卡利亚的提问时说：“言论自由对任何国家都不可或缺；中国宪法赋予民众享有言论自由；人民对民主自由的诉求不可抗拒。”但同时又说：“但所有这些都必须在宪法和法律的范围内进行，以便国家保持正常的秩序。那对于中国这样一个具有13亿人口的大国尤其必要。”这才是中国党和政府的真实思想。

 

因此，作者认为中国现有283个省辖市未来发展的政治资源，不是西方式民主，应该叫“中国城市自我管理”。既不在全国范围内盲目取消户籍限制，又给283个省辖市市民自主决策权。这种自主决策权应该是真正的代议制。其初步设想是：

 

1、省辖市级人民代表选举，实行辖区内分单元全民自主选择自己信任的人做人民代表，而不由任何组织推荐选举。甚至公民个人可以自荐，联名推荐等。

 

2、省辖市级人民政府首长，由本级人大选举产生，中共党的组织，可以在党内民主推举两个以上候选人，社会贤达（有一定标准）也可以独立人身份参与选举，并在辖区内广泛宣传自己，举行多场电视公开辩论等。

 

3、赋予省辖市级人民代表大会和其常委会一定的立法权。如地方税立法权、城市管理立法权、城市建设立法权、城市房地产立法权、城市环境卫生立法权、户籍管理立法权、城市交通立法权等等。

 

4、政府行政首长（市长），在遵守国家法律规范的前提下，全权行使行政领导权，受辖区人民监督，本级人大节制；政府部门首长由市长提名，人大批准任命。

 

5、省辖市级人大立法权，仅限城市建成区和所辖市区城乡结全部，核心城区以外的市辖区和市辖县，不受其立法权管辖。如果市辖区和市辖县人大认可，报省级人大同意，可修改或直接自愿接受其管辖。

 

6、省辖市级中共党组织的举张，通过人大常委会讨论，转达给政府首长执行。如党组织认为行政首长行为违法，可向人大提出警告、惩戒、撤职动议，经人大三分之三以上通过，任期中途可再行选择举产生新的行政首长。舆论挑起的辖区人民提出警告、惩戒、撤职动议，经人大过半数通过，即可生效。

 

通过这种单一地方层级人民政府首长的民主选举，培养公民意识、法制意识，为中国省辖市的经济社会发展奠定民意与法治基础。总体上要突显地方特色、市民共治、以人为本、和谐城市、市民尊严、幸福体面等要义。

 

现代市民社会，不可能按自秦汉以来的全国大一统的管理方法，需要给地方当局一定的自由决策权和市民自主权，以利社会人本管理、和谐管理，精细管理。管理社会的政治资源，对经济社会的调节作用不可小视。所谓“城市病”，大多是社会政策非人性化设计带来的，最终任何利益集和个体，都对社会不满，种下社会动乱的种子。

 

 

                                 2010年10月11日

 

附件；新中国城市合并的主要情况（摘引自网上博客：临江听雨）

网址：http://blog.163.com/panda1990forever@126/blog/static/1687913592010725540510/

 

城市合并其实并不是新鲜话题，仅是新中国成立以来，我国就已进行了多次城市合并，有的合并今天看来似乎有些草率，但也有的城市合并非常成功。合并后城市命名也是五花八门，良莠不齐。

 

1、“大合小”型。北京、上海、天津和重庆四个直辖市，直接将辖区内原来独立的各城市合并进来，甚至将辖区外归属其他省份的相邻城市也直接吃掉，如1958年5月29日河北省通州市撤销并入北京市，汉沽市则于1958年12月20日撤消并入天津市为汉沽区，不过有趣的是，汉沽区于1960年4月21日又从天津市划归唐山市，同年5月26日恢复为汉沽市，1962年10月20日再次撤销并重新划归天津市。在这些城市合并中，大多数还算合情合理，但重庆市合并了两百多公里外的万州市似乎有点另类。这一类型的城市合并，通常不存在合并后城市名称的更改问题，严格意义上将，是大城市“吃掉”小城市。早在改革开放前，我国就已先后出现大量小城市被身旁大城市吃掉的先例，1951年8月3日河南省朱集市并入商丘市，1952年河北省山海关市并入秦皇岛市，1956年10月12日河北省峰峰市并入邯郸市，1955年8月18日河北省宣化市并入张家口市。不过宣化于1960年5月26日重新恢复为宣化市，到1963年2月23日再次并入张家口市。有一个比较另类的例子，1997年重庆市与同属地级市的万县市、涪陵市和黔江地区的合并，城市合并规模有点空前。

 

2、“上合下”型。地级中心城市利用自己本身的管辖权，强行将其管辖的县及代管的县级市合并，通常是这些县或县级市得到了良好发展，拥有了很好的经济实力和城市建设基础，其所在的地级中心城市为扩充自己的经济实力和财政支配，快速扩大自己的城市区域，拓展城市发展空间，就直接将所看中的县或县级市强行合并，合并后对地级中心城市的发展战略起到极大的促进和调整作用，甚至从根本上改变中心城市的发展方向。1998年，武汉市将所有下属县市全部并入划为市区，江苏省苏州市和无锡市分别把下属锡山市和吴县市划入市区；2000年，广州市合并番禺市和花都市，使广州城市结构和布局全面向南北两个方向快速推进；2001年，杭州市合并萧山市及余杭市，城市重心全面从西湖时代大步跨向钱塘江时代，从一个西湖边的城市迅速发展为一个横跨钱塘江两岸的大都市；宁波市合并鄞县后，拉伸了城市框架，扩大了城市发展腹地；2002年，江苏省常州市把下属武进市划入市区，江门市把新会市划入市区，河北省唐山市把丰润市及丰南市划入市区，广东省潮阳市并入汕头市，澄海市并入汕头市，惠阳市并入惠州市等等。中国近年来进行的城市合并和行政区划调整，基本属于这一类型。一般来说，这类城市合并不存在重新更名的问题，当然也有例外，江苏省地级淮阴市合并县级淮安市后，将自己老名字“淮阴”扔进历史，而将“淮安”之名抢了过去，同时又从历史中翻出一个老地名“楚州”戴在了原“淮安市”头上，也许合情合理，但有些霸道了。“上合下”型与“大合小”型有些类似，但并不完全相同，有些地级市和其合并掉的下辖县级市相比，在城市规模或经济实力上未必占有绝对优势，甚至势均力敌难分伯仲，仅仅是权限更大而已，比如吉林省临江市并入白山市、广西壮族自治区东兴市并入防城港市、云南省畹町市并入瑞丽市等就基本属于这样的典型。

 

3、“强合弱”型。湖北省荆州古城历史十分悠久，其旁边不远处长江边上有一个依靠转运并贩卖河沙的小城市沙市市，却因一个沙市日化的快速腾飞，又具长江港口的交通优势，而迅速发展成一个年轻的中等城市。荆州和沙市虽紧紧相连却各具特色，一个有钱，一个有文化，两个城市最终于1994年顺利结合，真可谓各取所需了。只是合并后新城市的名称实在缺乏文化，居然命名为“荆沙市”，明显是文化向经济低头，本质上属于“沙市市”强势合并了古城“荆州市”，估计是在自己有钱后想在脸上贴些“文化”标签，不久沙市日化迅速衰退，荆州终于利用自己的悠久历史和文化，于两年后的1996年就将“荆沙”名称改回“荆州”，“沙市”及“荆沙”作为城市的两个名称，最终永远退出了历史舞台。云南省东川市本是地级城市，更是一个完全独立的城市，但随着经济的快速衰退，最终于1998年被昆明市合并，完全被剥夺了作为一个独立城市的资格。新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市与米泉市的合并，则开了地级市吃掉相邻地级单位下辖县级市的先例，将原本属于昌吉回族自治州的米泉市直接合并到没有任何行政管辖关系的乌鲁木齐市，与乌鲁木齐市东山区合设为“米东区”，真可谓吃完下属吃邻居。其实大中型中心城市吃掉并不归自己管辖的邻居城市早已有之，新中国成立不久的1953年3月13日，当时的西南大区直辖市（也属于中央直辖市）重庆市就吃掉了并不归自己管辖的北碚市，北碚市时属川东行署，为川东人民行政公署首府，1953年并入重庆市设为重庆市第六区，1955 年更名为重庆市北碚区。2002年海南省琼山市并入海口市也明显属于强市吃掉弱市。

 

4、“强强联合”型。这一类型的城市合并实例历代皆有，且基本都属于大手笔，在当时情况下很有些震撼的社会效果，今天来看也大都是成功的。我国历史上较早的城市合并，襄阳和樊城两座历史名城合并为襄樊，就属于成功的“强强联合”型城市合并，迄今也受到了最广泛的社会认可，只是名称并无新意，从原来两座城市的名字中各取首字组合而成，有点美中不足，近年来似乎民间有一个将襄樊之名恢复为襄阳的呼声，结果如何就让我们拭目以待吧。近代最为成功、最为经典的城市合并也发生在湖北省，1949年6月24日，原中央直辖市“汉口市”、湖北省省会“武昌市”与地级城市“汉阳市”三座城市合并为“武汉”，恐怕在全世界范围内也算是极为典型的城市合并成功案例，三座互无隶属关系、分别为直辖市、省会城市和地级城市三个级别的中心城市合并后，是中国除上海外唯一被公认为可在城市名称前加“大”的城市，自合并后就以“大武汉”著称于世。近几年进行的力度最大的“强强联合”型城市合并著名实例，则有“佛山、南海、顺德、三水、高明”五市于2002年合并，以原来五市各自管辖区域分别设立佛山市禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区五个区，堪称经典。为了使合并后城市的新区划更为合理，同时还进行了小范围局部调整，将原南海市所辖南庄镇行政区域调整到到禅城区（原佛山市）行政区域。从表面看，这似乎也属于“上合下”型的地级市吃掉县级市，但归类为“强强联合”则更符合实际情况。也有一些“强强联合”型城市合并，放之于全国似乎并不突出，但在当地却从根本上改变了城市及经济发展布局，浙江省原椒江市和黄岩市都是改革开放的最前沿地区，也是浙江省、甚至全国范围内最早取得改革开放实效的地方，乡镇企业十分发达，经济繁荣昌盛，两地于1994年8月22日合并后，由原台州地区改制而成的地级台州市当即将城市建设及经济中心从千年古城、自有台州府以来就一直是台州府核心的临海市搬迁到了五十多公里外的原椒江市区，完全改变了千年以来台州地区的城乡布局和经济格局，台州也从沿海地区的内陆城市一跃而为滨海城市。

 

 5、“平等组合”型。1949年前江苏省将新浦与海州合并为新海市，1949年又将新海市与连云市平等合并为新海连市，方案不错，名字恶心，大概有关部门也意识到这一点，不久就更名为“连云港市”，倒还算不错，但如果将“海州”作为整个组合城市的共同名称，比“连云港”显然具有更好的历史积淀和文化内涵。在山东省，1950年张店市与周村市合并为张周市，1955年并入淄博市，从此淄博市就由张店、淄川、博山、临淄、周村等五个小城市组合而成，以主要的几个组团淄川、博山、临淄各取一字组合为新名称，市政府则设置在交通位置相对更重要的张店区，就目前来看，这个合并实例算是成功的。今天的大连市，半个世纪前其实非常小，几乎没有像样的市区，其旁边不远处的旅顺反而因日本、俄罗斯的长期占领和经营，倒还有些规模，城市历史也更为长久，旅顺市和大连市于1960年1月7日平等合并为“旅大市”，合并本身是成功的，但所使用的名称实在不伦不类，大连市区迅速发展，最终将“旅大市”更名为“大连市”。在内蒙古，乌达市于1975年8月30日与海勃湾市合并设立乌海市。在湖南省，1995年11月21日永州市与冷水滩市合并组成地级永州市，也相当于原零陵地区撤地改市，之前永州市则属县级，是原零陵地区首府，这两个城市的合并方案非常合理，保留了永州市名称，但将市级行政中心搬迁到了位置更好、更适合发展的冷水滩城区，一个得到了名，一个得到了利，也算公平，原永州市区则更名为“芝山区”。就这一个合并类型而言，不成功的例子则有贵州省当年成立的“六盘水市”，该市于1978年12月18日成立，管辖“六枝、盘县、水城”三个特区，由于三个特区相隔实在太远，经济及交通联系并不密切，实在属于拉郎配，况且没有设置直属市区，根本不是真正意义上的城市。1987年12月15日才撤销水城特区，设立六盘水市钟山区和水城县，1999年2月又撤消盘县特区设立盘县，但还保留了一个“非区非县”的“六枝特区”。

 

还有很多城市正在进行暂不涉及行政区划调整的“名义上独立存在、实质上整体发展”的“区域一体化规划”，已经取得实效的区域一体化发展典型例子是“乌鲁木齐-昌吉经济一体化”。吉林省延边朝鲜族自治州延吉、龙井、图们三市也已联合成立中共延龙图委员会，此前一直称作“延吉、龙井、图们城市发展协调工作领导小组”名称也更名为“延龙图一体化发展工作领导小组”，延吉、龙井、图们三市合并正在有序推进。

 

其他呼声较高的城市合并设想方案有香港与深圳、澳门与珠海、广州与佛山、长沙与株洲湘潭（长株潭）、西安与咸阳、郑州与洛阳开封（郑洛汴）、太原与榆次、自贡与内江、余姚与慈溪、义乌与东阳、潮州与汕头等，甚至连相隔甚远的合肥与淮南居然也在强势推进同城化规划。随着城市化的继续发展，城市合并的热浪也必然会继续热下去。