需要提高农民“土地溢价”的分享水平 2010-10-21 来源:《21世纪经济报道》

    近日据媒体报道，截至2010年9月，重庆地票制度推行近两年，重庆农村土地交易所共进行了17场地票交易，交易地票29720亩，成交总金额36.07亿元，最高每亩价格达到了20万元。

    地票制度是重庆的土地制度“创造”。可以毫不犹豫地说，重庆、成都、广东等地进行的以“城乡综合统筹”为名的土地制度改革，在可见的时日内，对中国将产生独一无二的巨大影响。

    狂飙突进的城市化运动需要大量新增土地，原先城市国有土地已经殆尽，城市的边界向农村扩张。这一过程，既是不可阻挡的规模收益递增的城市化过程，同时也是土地作为最核心的稀缺要素其收益急剧上升的过程。显而易见，“城乡统筹”的土地制度改革，其本质就是如何处理城市化带来的土地收益上升问题，围绕与此发生的强行征地强制拆迁悲剧、地票运作、土地换社保户籍以及新型的共享开发等等，都指向于它。

    先假设一个高度理想化的土地制度参照，农民和其村社拥有土地，他们决定耕地、宅基地和农村建设用地的规模和比例，他们也可以根据自己心意改变土地的用途，比如将一些建设用地变成住宅，然后卖给那些想来农村居住或者投资的城里人，小产权房就是一个例子。在这个转换过程中，他们有地，既可以自己筹资盖房，也可以邀外来资本，外来资本可以是私人也可以是国家资本。

    现实自然不同。以理想化的参照，我们会发现国家施加了约束，当然这些约束并非都不合理。首先，国家确立了耕地红线，18亿亩，保证所谓粮食安全。其次，国家限制了土地的随意转换用途的资格，耕地可以集中、流转，但不能变成建设用地。再次，国家确立了土地先国有化之后才能用于商业住宅建设，因为商业住宅需要环境投资（路、水、电和公共设施），环境投资造成了土地溢价，那么溢价必须由国家拿到，这就是集体土地“国有化”逻辑。

    出台的《物权法》和大量对强拆征地的抗争证明了一点，尽管土地的主人接受土地被施加的用途控制，但是由于他们是主人，他们有资格“投反对票”，退出城市化过程，既然得不到充分的土地收益上涨，那么就不让政府能够获得土地。所以未来土地制度设计的路线一定是“土地溢价分享型”的。

    刚性约束是接受耕地红线约束。重庆的地票制度就是调指标。临近城市的农村要有更多的建设用地，那么就需要在远离城市农村那里增加更多的耕地——例如将该地区的闲置建设用地转变为耕地，给临近城市的农村提供更多的建设用地指标。这是一种交换，需要给边远地区农村好处，地票就是此功能。需要指出的是，企业竞得了地票，仅仅是获得国有建设用地的指标，不是土地的使用权。企业还需要参与新一轮的“招拍挂”才能获得土地使用权，而这其中还是政府的权力占据排他性位置。

    临近城市的农村用了建设用地指标，就是如何分享土地收益问题。目前很多地区的实践是给农民一个可预期的补偿，比如建群居住宅，将分散的农民聚拢起来，再给农民社保、医疗等各类依附于户籍的城市福利。而国家则占有全部上涨的土地收益，这些给农民的补偿也来自于此。我们认为，这一补偿方式有着高度波动性和冲击性，因为农民即使变成市民，他们的人力资本很难适用城市高分工模式的产业要求。而且，随着农民变身市民的规模上升，城市户籍的福利有可能是下降的，因为城市福利制度压力最大的就是人口冲击。

    我们认为，农地确权、地票、土地换户籍等制度安排的本质还是政府独享型，还需要再进一步，在两者的基础上，再添加采取类似于“分成的补偿方式”，例如对占用土地的农民发放一种分红型的债券，其债券的年限根据其土地的剩余使用年限而定，分红水平的首期同土地最终拍卖的价格有关，而分红的续期则同未来的物业税相关。实际上，有大量分享型的机制安排可以参与设计。