中国社会下的地方政府角色剖析

在我国房地产市场中，政府角色一般分为：中央政府与地方政府两级。中央与地方政府的政策博弈，一直是学术文献的描述重点，本文就分析在中央政府调控目标下的地方政府的职能，找到地方政府行为规范的对策建议。

（一）地方政府职能与中央政府调控目标比较

1、地方政府职能

（1）中央政府要宏观间接调控，地方政府微观直接调节，重点在协调国家与地方，根据上级的指示和精神，细化政策，增加可操作性，灵活应用。

中央政府的调控是对市场进行宏观的和制度上的间接调节，调控的主要对象是房屋的需求。地方政府的调控是对房地产业进行基础的、微观的和直接的控制，调控的主要对象是当地房地产市场的房屋供给[1]。

（2）促进本地区经济发展——地方发展观。

其实说白来就是增加地方收入，政府作为一个独立的利益实体，其核心利益突出体现在地方GDP的增长和地方财政收支平衡上。正因为这点上出现了许多问题，在后面将提及。

（3）解决土地外部经济效应，调整用地结构；主要是调节市场是土地及房屋的供给量。

在我国的土地市场上，分一级和二级土地市场。一级土地市场属于完全垄断市场，实际操持者正是地方政府，特别是某些相关部门在把关，交易双方分别是地方政府和各种土地使用者，交易对象是土地使用权，交易方式有出让、协议、招标、拍卖、挂牌、划拨和租赁；二级土地市场是土地使用者之间交易的市场，交易对象也是土地使用权，方式可以使转让、租赁、抵押等，在二级市场上，地方政府起着调控的作用。

2、中央政府调控目标

（1）制定和实施公平的交易规则和竞争规则，形成和维持公平交易和公平竞争的交易秩序[2]；

（2）法律与制度的制定与维护，促进房地产市场的平稳和有序的发展；

政府应制定与国民经济结构优化相适应的房地产产业政策，利用财政政策调控房地产市场，完善我国税收体制。利用货币政策调控房地产市场，如提高或降低法定准备金率，调整贷款利率等。作为土地一级市场的垄断者——国家可以针对现时市场行情调节土地供给量，防止哄抬地价等现象发生。

（3）保证社会和谐、稳定的发展，确保社会安全，民族团结等；

最近出现的在小学校园里恶性犯罪事件，从侧面反映了威胁社会稳定因素的存在，也不能完全否认与当今房价高涨的关系。

（4）生态环境保护，宣扬环保理念——“低碳经济”、可持续发展；实施环保措施，做到一要“吃饭”，二要“建设”，三要“保护环境”。

总结来说中央政府的调控目标在于将经济效益、社会效益、生态效益三方面统一。

（二）在目标下地方政府出现的行为偏差

第一，经济——苦苦追求的GDP

地方政府是从其所在区域及权力所辖范围的角度去引导房地产市场的发展，即地方发展观。这就同国家的整体宏观调控有些出入，两者出发点不同，从一定程度上影响着国家政策的实施。

那么房地产市场是当今时代投资风险相对小保值增值性又强的行业，那么地方政府便自觉或不自觉地做出与国家政策让步的规定，这又使得房地产市场的价格得不到明显抑制的重要原因。

根据最近网易财经的报道，现在地方上财政情况捉襟见肘，天津财经大学财政学科首席教授李炜光对网易财经表示，财权与责任的不对等一直使地方政府处境尴尬。眼下，地方政府的主要财源“土地收入”或许也将难以为继。近日中央连续出台针对房地产行业的调控政策，并且将抑制房价过快上涨责任交给地方政府，地方政府控制房价不利将被追责。而且控制通胀以及防止经济过热与泡沫化的考虑。日前，央行再次上调存款准备金率至17%，今年以来准备金已是第三次上调，冻结资金9000亿元[3]。各种打压房地产市场价格的政策，导致地方上的经济发展出现波动。

第二，政策——实施效率

我国地域辽阔，各地发展极不平衡，每个地区的收入水平、经济状况、地理环境和文化背景的差异,各地经济发展程度不同，使得房地产市场成熟度、透明度、保障效率不同，在成熟发达完善的房地产市场，国家通过对整体调控，很快能出现效应。但是一刀切，并不能将房地产这批野马驯服。

第三，角色差异——全职裁判员兼职运动员角色的政府。

A.中央政府房地产市场上的具体目标包括：使更多的居民能够拥有自己产权的住房；维护房地产市场平稳有序发展，保护消费者与房产商的利益；促进房地产经济持续健康繁荣，以增加国家税收[4]。

B.地方政府作为土地一级市场土地所有权的垄断者及作为房地产市场参与者，对土地市场价格拥有绝对的控制权，当然不可否认这是在我国特殊的土地国情下实行的社会主义土地公有制。地方政府在土地处置及价格上涨中获得较大收益。

结合上述情况，政府既要与市场运作，又能调控市场运作，这不仅有悖于我国市场经济的大发展环境，更难以体现土地这一重要国民经济发展要素的充分竞争形势。那么，对于这么重要的一个职能机构，若没有相应法律规范约束其行为，必然会引致许多问题。子曰：“不在其位，不谋其政。”那么迫切需要形成缜密严谨的政策体系规范政府行为。

第四、监管——有效土地监管部门的缺失。

查阅我国人民检察院职能范围，人民检察院对于各部门机构实行各种案件侦查等相关操作。做为重要的国土监察这块也是国土系统中土管部门上级与下级的监管。从直观上讲，就像一家人监督一家人，就算出了问题，其处罚力度也不强。而且国土部门的行为受政府管理，人事任命等都是按政府下文发令。所以从政府或国土部门选择机构监管政府的行为不能达到预期的目的。

2006年7月国务院决定成立国家土地督察制度，至2007年3月机构筹备工作基本完成，目前360名土地督察行政在编人员，要负责960万平方公里的土地督察任务，人均督察面积2.7万平方公里。土地督察工作面临任务重、责任大、人手少的突出问题。采取眼看尺量的传统督察手段，无法满足土地督察的工作要求，也是土地监察力度不够的影响因素。

根据2003年《中国国土资源公报》报道, 2003年全国发现的土地违法案件17.8万件，有925人受党纪政纪处分，132人被追究刑事责任。换算之后，“受到党纪政纪处分”的比例仅仅5%，被追究刑事责任的不到万分之八，99%的人没有受到党纪政纪处分，999‰的人没有受到刑事追究。

身边的例子，在新余仙女湖某村，当地相关部门私自在山坳中开出一条公路方便山中村民出行，但是其用地不符合相关规划。当南京国土监察部门前来检查时，行政人员带其在晚上检查，由于认不识路，而且看不清前方有路，所以当合格处理。

还是新余的分管县——分宜县国土局，新盖的大楼，一个局里可能二十人左右，那么建设规模三千平方米左右。国家机关用地的行为监管谁来负责？

三、对策和建议；

1、合理确定中央与地方政府的权力与义务范围，明确分工

中央政府的调控是对市场进行宏观制度上的间接调节；中央政府还要实行对地方政府的监管。而地方政府调控是对房地产进行微观和直接调控，对象是房屋供给。

明确划分各级政府、土地管理部门及职能部门的职责范围，明确权力分工，既不能越位，也不能缺位；健全法律制度，实现政府经济职能的法制化。以法律的形式明确规定政府的行政行为，切实保护市场中各方的利益；遵循市场经济规律，合理确定供应土地的数量、时机、出让方式、年限、价格等，实现土地的集约利用和节约利用[5]。

还应当明确规定各级政府的法人地位，使政府行为人格化，从“经纪人”转型为“行政人”，实现政府权力和义务的高度协调，为各级政府职能的有效发挥提供必要的法律依据。这样可以使中央与地方政府关系调整更加规范，在科学划分权、责、利关系的基础上，形成合理有序的中央与地方间的调控体系。

2、考虑地方利益，协调两级调控的关系

中央政府在制定宏观经济政策时，应当考虑地方政府的反应，只有制定切合实际的调控政策，效果才会好。中央政府的调控重点是公平，地方则更应注重效率。我国现在已经进入改革的关键期，经济发展取得重大成果，在构建和谐社会大环境下，我们应给予公平更多的关注。同时应改善调控手段，以经济手段为主，行政性手段为辅，政策制度要有一定的弹性，尽量避免“一刀切”。

3、改革完善领导干部的考核制度

树立科学发展观，强调协调发展、构建和谐社会，要将地方政府的注意力集中在服务公众的能力和公众的满意度等方面。要进一步减少地方政府对市场的干预，建立一套科学的政绩考核办法，把地方政府强烈的GDP偏好引到勤政廉洁、认真履行职能上来，以保证地方政府依法行政，全面认真地履行所担负的经济职能。

4、需拟构建责任追究制

既然我国实行最严格的耕地保护制度，对于滥用权力追求地方政绩时，需要建立一种严格的责任追究制，需要由法律规定滥用供地会受到什么制裁等。

近日，江苏省纪委、组织部、监察厅、国土资源厅联合出台《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》（以下简称《办法》），再次强化对违法用地的党政领导干部的责任追究，并对问责对象、问责情形、问责形式进行了明确的规定。

5、加强执法监察力度，增补人手空缺

加大对政府违法违规行为的查处力度加强对政府用地行为的监督和检查，深化治理整顿，认真执行土地管理责任制。各级的纪检检察机关要充分发挥职能作用，积极开展土地征用项目的执法检察。

健全法律制度，实现政府经济职能的法制化。以法律的形式明确规定政府的行政行为，切实保护市场中各方的利益[6]。我国《土地管理法》第六章第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。可行的办法是，将国土监察机构独立出来，例如可设在人民检察院下面，专门派遣熟悉土地管理法律法规的人员进行国土监察。并完善出台规范政府行为的法律文件，配套实行。保证国土资源管理工作的健康发展，维护国家和人民群众的根本利益。

四、存在的难点

难点在于未能创新出更多规范政府自身行为的办法或措施，欢迎大家批评指错，探索出更多更好的建议方法。

五、参考文献

[1]盖兵.浅析地方政府对房地产市场的影响[J].产业经济.2008，6：34

[2]李明月.城市土地资源的市场化研究[D]．武汉：华中农业大学，2003

[3]专家解读.地方缺钱：或致今年货币前紧后松[OL].网易财经（http://money.163.com/ special/00253TGT/hbzc. Html），2010-5

[4]张薇．房地产市场中政府与投机者的行为博弈分析[J].金融与经济，2006，2：26

[5]陈红霞，赵振宇.土地市场发展过程中政府行为规范问题研究[J].国土资源科技管理，2006，3：60-61

[6]刘玲，陈诗高．我国土地市场上的政府角色研究[J].市场论坛，2005，12：23~24