现行预算编制存在的问题与对策
高级审计师 张政斌
辞旧岁迎新年，为编制好新一年以至以后年度的财政预算，使财政资金更加高效的利用并发挥出更佳效益，有必要改革现行预算编制法，推行“绩效权责制预算编制法”。
一、现行预算编制法的不足：
1、编制时间过晚。按国际惯例：“先有预算，后有支出，支出符合预算”是各国财政预算编制管理通行的规则，也是依法理财原则所要求做到的。可在我国，虽《预算法》中有“各级政府、各部门、单位的支出必须按照预算执行”的明确规定，却因沿用过去“老掉牙”的预算制度，预算草案的批复、出台一般要延至当年三、四月份，甚至拖到五、六月份，致使国家严肃的法律、法规在执行中屡屡受挫，大打折扣，一直得不到严格地执行。
2、分配不透明。现行预算管理透明度低，公开性差，层层留机动财力，各部门不知道财政有多少钱，也更不知道落到自己头上能花多少钱，于是“会哭的孩子有奶吃”便成了各部门“跑钱”的同义语。
3、弱化了财政职能。由于现行预算存在执行中调整，调整中执行的问题，致使财政部门不得不将主要精力放在日常应付追加预算，审核不断变动中的平衡上，而无法腾出更多的精力检查资金运行情况，强化财政的监督职能。
4、预算编制不细，影响人大审议。如果把现行预算草案比作葫芦的话，由于其编制太粗且存在“内行看了说不清，外行瞧了弄不懂”，因此在人代会上代表们只能审议葫芦的大概，而了解不到葫芦里的药，只能审议要花多少钱，但不清楚究竟怎么花钱，花到哪，办什么事，能产生怎样的效果。这无形中给人大代表履行宪法和法律赋予审批财政预决算并监督其执行的神圣职责带来了很多不便，在客观上造成了预算审查只是程序性的举手表决，没有实现实质意义上的监督。
5、预算执行操作性不强。表现为，一是预算出台太晚，往往是收支发生已开始几个月甚至半年，预算方案才姗姗来迟，试问这段时间内无预算却先行支出的根据何在？二是预算调整无序，常常是“预算动手搞，调整序幕开，资金早花干，年终补批忙”，预算执行面对这种“年终对照决算调整预算，调整方案说说算”的人为目标实现法只能是执行到哪算哪！三是预算编制过粗，现行预算编制习惯于先定支出类别，执行中再定支出项目，执行这样的预算无法按“对号入座”的标准对预算支出进行合法性监督。
二、改革预算管理的办法：
为进一步提高财政资金的使用效益，建立高效的公共财政，建议推行绩效权责预算编制法。
所谓“绩效权责预算编制办法”是指按工作需要的紧迫程度、按预期成绩效益的大小，向预算单位分配资金的活动。具体讲：其实质是借鉴投入产出理论，根据预算年度事情轻重缓急程度与资金使用预期绩效大小等因素，来公开安排多少财政资金由何人组织实施、由何项目于何地使用、在多大范围产生何种绩效并由谁承担何种责任的预算分配过程。绩效---就是回答投入产出问题，即项目投入多少，在什么时间、什么阶段达到什么样效果，最终结果是什么样子的；权责---就是回答权利责任问题，即项目由谁负责实施，并同时对各阶段用款效益及质量承担责任。绩效是目的，权责是手段，绩效通过权责发生作用，权责通过绩效反映结果。
1、预算出台提早到预算年度开始前，以解决“无预算拨款”问题。一般为今年预算上年编，下年预算今年编，一年压一年，依次类推。
2、预算项目、内容细化，预算调整程序强化，以解决预算执行不能“对号入座”和“胖猪瘦猪都哼哼”问题。编制程序如下：
（1）、各预算部门均按绩效权责制预算法编制建议预算草案。即凡是直接与财政部门发生经费领拨关系的一级预算会计单位都要在不考虑过去、不顾及历年基数的前提下，将自身及所属单位预算年度实际所需的预期人头经费、公用经费和建设修缮开支等一切可以预见的必要支出因素，按事项的轻重缓急分类分档逐项测算论证，按投入产出效应的大小逐一进行筛选，而后将分门别类论证后的预算按类、项、款分别详细列示资金数额与用途及效益（即资金要再细化到各项目这把刀的刀刃、刀身、刀背、刀把上，还要对应列出各项具体支出应产生的事业成果与应取得的社会效益），最后再加一项“不可预见费用支出”作为本部门预算建议草案向同级财政部门请示报批。该项“意外性支出”不下拨，由财政部门统一掌管、统一调配、统一作为追加意外支出的准备金，当年非经法定程序不得动用，结余结转下年累积。
（2）、财政部门采用综合平衡法统筹编制本级预算草案。财政部门在全面审核、综合平衡各部门预算建议草案的基础上，根据本级财政预算年度的可用财力，本着量入为出原则，按保证国家及社会正常运转所必需支出的先后顺序，对各预算部门下达预算最高控制线作为预算草案批复数。而后各个预算部门再据此批复数编制正式预算上报，最后由财政部门审核，再汇总编报本级财政预算草案，报人代会审批。
（3）、人代会审议本级预算草案。人代会根据本级细化的收支预算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益逐一进行审核，审议后再决定批准与否或提出修订议案。特别是预算调整的审议更要慎重。由于有细化的预算作保证，预算及其调整草案到了代表手中就会有看头，到了代表口中就会有嚼头，到了代表脑中就会有念头，到了代表会上就会有议头。
3、强化预算运行管理，以解决执行操作性不强问题。
绩效权责制预算法的运行包括编制（含人大审议预算草案）、执行、决算三个紧密联系阶段，分别在三个不同的年度进行。编制是前提，执行是过程，决算才是结果。它们完成一个运行周期需要跨越三个日历年度，从纵向考察，三个阶段界限分明，流水作业，互为依存；但从横向来看，三个阶段互相交叉、彼此重叠、同时存在。三者的管理模式可概括为“一个罗卜一个坑”，成“一一对应”关系，有罗卜就有坑，不存在没坑的罗卜，也不可能有无罗卜的坑。三者作为有机联系、不可分割的整体，要求做到强化约束、统筹兼顾，协调有序，实现人人都能看明财政有多少钱，个个都能弄清谁要花多少钱办多少事之目标。