预算约束新定位：
绩效权责编制法
——关于细化预算管理的审计思考
高级审计师 张政斌
财政预算执行审计已走过七个年头，纵观预算运行中存在的问题并剖析其成因，审计认为：预算执行、调整、决算环节出现的诸多弊端，其症结在预算编制环节，其根源是预算编制方法不科学、不透明、不具体，其结果造成了预算执行的随意性，其危害失去了预算的严肃性，给监督工作带来了许多模棱两可、是是而非的不确定因素，使本来具有刚性的衡量尺度——国家预算变成了随心所欲的“橡皮筋”。
大家知道，依照人大及其常委会批准的财政预决算方案进行财政预算执行及决算审计，是国家法律赋予审计机关的神圣职责，是国家审计工作的“龙头”项目，一定程度上，该审计项目的质量就代表了审计的整体质量。然而，由于现行预算草案项目太粗、太笼统、出台时间太迟、执行调整太频等原因造成的审计监督不到位、不深入、不规范，潜在审计风险巨大的问题，凭借审计机关自身的力量是无法解决的。预算的模糊，必然导致审计的困惑。就现状来讲，财政审计监督只能根据批准的预算及其调整方案对预算资金的使用与效益掌握在“八九不离十”之间。该问题的存在，严重地影响了审计执法的严肃性，影响了预算执行的约束性，增大了预算支出的随意性，增大了滋生腐败的可能性。欲手术切除预算资金管理中的这一“毒瘤”，就必须更新机制——实行“绩效权责制预算编制方法”。它在具体操作上可概括为十二字：预算早编，项目细化，权责明示。
一、 绩效权责制预算法编制意义
所谓绩效权责制预算法是指在无基数的前提下，根据预算年度实际需要及预期效果按权责相结合的原则充分反映“投入产出”概念的新型细化预算编制的一种方法。它有二层涵义：一是绩效，即不考虑原来基数，只顾及实际需要，无绩效就不安排预算，有绩效才编制预算；二是权责，即有权花钱，更有责花好，不能只管风光一时，不顾未来效益，用权与问责机制相随。它旨在实现“预算项目细化，财政资金量化，用款职责强化”。此法要求，预算编制提早一年，项目责任细化到部门，资金效益落实到工程，按预算花钱办事要有效果，须保质保量，有量无质等于浮夸，有质无量等于浪费，有开支无效益等于犯罪，少开支高效益才是工作。
（一） 适应WTO国际规则的需要。按国际惯例：“先有预算，后有支出，支出符合预算”是各国财政预算编制管理通行的规则，也是依法理财原则所要求做到的。可在我国，虽《预算法》中有“各级政府、各部门、单位的支出必须按照预算执行”的明确规定，却因沿用过去“老掉牙”的预算制度，预算草案的批复、出台一般要延至当年三、四月份，甚至拖到五、六月份，致使国家严肃的法律、法规在执行中屡屡受挫，大打折扣，一直得不到严格地执行。要不折不扣地执行批准的预算，预算方案必须在新预算年度开始前出台亮相，收支项目必须细化到具体项目、具体环节或部位，并列示预期效益，才能保证日后资金使用“对号入座”，并在“岗位成才”。
（二） 完善预算管理机制的需要。“绩效权责制预算法”要求遵照“实际、必要、高效”原则细化预算编制，且资金投向体现国家产业政策。该法打破了沿用多年“保基数加增长”的传统固化分配模式，有利于从实际出发安排财政收入到最需要资金的地方去，减少或避免用款单位的理想预算与实际预算过大差距而形成的“胖猪瘦猪都哼哼”现象，有利于克服暗箱操作下形成的“围绕数字造项目，争取资金缠财政”经验主义的人治化不正之风。
（三） 增强国家财政职能的需要。现行预算管理透明度低，公开性差，层层留机动财力，各部门不知道财政有多少钱，也更不知道落到自己头上能花多少钱，于是“会哭的孩子有奶吃”便成了“跑钱”的同义语。各级领导的条子，部门追加预算的申请报告，用款单位领导者面子便一个接一个地涌向财政，财政部门苦于对各项事业发展的支持，不得不将主要精力放在日常应付追加预算，审核不断变动中的平衡上。日复一日，年复一年忙追加；预算中调整，调整中预算搞平衡；一年预算，预算一年穷应付便成了预算编制工作的真实写照。这样，不仅削弱了预算的严肃性，加大了预算执行的难度，而且削弱了财政职能，影响了纳税人的钱分配使用的公正。要克服这些旧的预算编制方法不能自身克服的弊端，必须实施绩效权责制预算编制法，实现资金“阳光分配”，变过去资金分配的“暗箱操作”为今天财政预算的“阳光作业”，变过去各部门缠着财政要钱花为现在的财政盯着各部门怎花钱，变过去讲消费头头是道为今天谈效益精打细算，使财政彻底摆脱整日应付方方面面要钱报告的烦恼，腾出更多的精力检查资金运行情况，强化财政的监督职能。
（四） 强化人大监督的需要。预算编制须遵循真实、合法、效益原则。预算草案是人大审查监督预算的载体，预算报告充其量是草案编制的说明，只不过是草案概况的解释，不能作为监督的主体。也就是说，草案是主体，说明附件，起解释作用。可目前的预算草案过于简化，项目无论证，工程无规划；收入和支出只有大盘子，没有中小盘子；数字只列到大类，列不到款，大块资金很少落实到具体项目或具体环节，使本来应该非常具体的东西，变成了没有形状的轮廓。相应地，政府报送人大审批的预算草案也就成了看不到“井然有序的陈设”的模糊“一片红”。每年审议时，人大代表看到的实际上是预算报告而不是预算草案。预算草案成了报告的附件，该附件也只是把报告中所列的数字编成一个简表，且表中数字都是大类数字，人大代表面对这简单的几页纸，一大堆排列整齐的阿拉伯数字所形成的预算方案，内行看了说不清，外行瞧了弄不懂，只能审议葫芦的大概，而了解不到葫芦里的药，只能审议要花多少钱，但不清楚究竟怎么花钱，花到哪，办什么事，能产生怎样的效果。这种状况给人大履行宪法和法律赋予审批财政预决算并监督其执行的神圣职责带来了很多不便，在客观上造成了预算审查只是程序性的举手表决，没有实现实质意义上的监督。没有科学、严谨、合理、前瞻、可行性强的预算草案，就不可能有认真、严肃、充分、超前、有效的监督审议。欲使人大由程序性审查跨入实质性监督的门槛，唯一办法就是使预算人人看清楚，个个弄明白——全面推行绩效权责制预算法，让人大代表从一个个细化的预算项目中充分审查财政资金的用途、去向和预期效益，让宪法、地方组织法赋予地方人大及其常委会审查和批准财政预算并监督其执行的职责落实到实处。我们相信，预算的清晰、透明，必然带来监督的规范、高效。
（五） 深化财政审计的需要。纳税人的钱被税务部门征缴叫税收，转达到国家金库叫财政收入，财政部门编入支出预算且经批准后就叫经费或资金，用于公共事业、维持社会正常运转。这一征缴分配过程也就是财政审计之监督对象，其审计依据就自然成了国家税法和人大批准后的预算方案，审计目标主要考查是否按照批准的预算执行，监督运行情况是否达到了预期目标并产生了应有效益。而现行预算编制由于先天不足，后天抄来抄去，审计的尺度变成了“橡皮筋”。一是预算出台太晚，往往是收支发生已开始几个月甚至半年，预算方案才姗姗来迟，试问这段时间内无预算却先行支出的根据何在？二是预算调整无序，常常是“预算动手搞，调整序幕开，资金早花干，年终补批忙”，审计面对这种“年终对照决算调整预算，调整方案说说算”的人为目标实现法只能望而兴叹！三是预算编制过粗，财政部门习惯于先定支出类别，执行中再定支出项目，随用随批的管理办法。对这样的预算执行进程进行审计，无法按“对号入座”的标准对支出合法性进行界定，不得已只能掌握在“八九不离十”之间，给预决算审计设置了不应有且又无法清除的障碍。为扫清深化审计道路上的绊脚石，细化预算就首屈一指为预算审计的“清道夫”，绩效权责制预算法就成了财政审计尺度的“规正器”。
二、 绩效权责预算法编制原理
细化预算，明确职责是绩效权责制预算管理方式的本质体现，它是对原来预算编制粗放，资金分配不透明管理方式的挑战，是对“家长制”理财行为的革命，是国民经济再分配中的阳光工程。要把纳税人创造的财富合理、合法、公开、公正地应用到三百六十行各把刀的“刀刃上”，必然要求编制预算项目明细到这三百六十行的把把刀刃上，明细到把把刀刃应产生的预期效果上。换句话说，细就要细到干什么事需花多少钱，怎么花，必要性如何，预期效果怎么样。要做到这个“细”字，必须在时间上叫响一个“早”字，以给预算编制留下足够的预测、前瞻时空，这样才能让操作者跳出过去那种在仓促的时间内搞仓促的预算背景下所残留的阴影圈，才能显示出好事多谋的良好效应。一言以敝之，早是细的前提条件，细是早的目的，实是细的目标归宿，无早则无细，无细失早意，无实细无用。因此，编制早、项目细、职责清就成为绩效权责制预算法的编制特点。
（一） 编制安排。一般为本年预算上年编，下年预算本年编，一年压一年，依次类推。这就是说，“预算执行年度和预算编制年度是一个预期周期内的二个不同年度，相差一年，二者为因果关系，不能倒置，倒置等于违法。
（二） 组织形式及编制方法
1、 预算部门按绩效权责制预算法编制建议预算草案。凡是直接与财政部门发生经费领拨关系的一级预算会计单位在不考虑原来项目、不顾及历年基数的前提下，将自身及所属单位预算年度实际所需的前瞻性人头经费、公用经费和建设修缮开支等一切可以预见的必要支出因素，按事项的轻重缓急分类分档逐项测算论证，而后将论证后的预算按类、项、款分别详细列示资金数额与用途及效益，即资金要再细化到各项目这把刀的刀刃、刀身、刀背、刀把上，还要对应列出各项具体支出应产生的事业成果与应取得的社会效益，最后再加一项“不可预见费用支出”作为本部门预算建议草案向同级财政部门请示报批。该项“意外性支出”不下拨，由财政部门统一掌管、统一调配、统一作为追加意外支出的准备金，当年非经法定程序不得动用，结余结转下年累积。
2、 财政部门采用综合平衡法统筹编制本级预算草案。财政部门在全面审核、综合平衡各部门预算建议草案的基础上，根据本级财政预算年度的可用财力，本着量入为出原则，按保证国家及社会正常运转所必需支出的先后顺序，对各预算部门下达预算最高控制线作为预算草案批复数。而后预算部门再据此批复数编制正式预算上报，最后由财政部门审核后汇总编报本级财政预算草案并附带部门预算草案，报人代会审批。人代会根据收支预算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益逐一进行审核，审议后再决定批准与否或提出修订议案。
（三） 运行管理。绩效权责制预算法的运行包括编制、执行、决算三个紧密联系阶段。编制是前提，执行是过程，决算才是结果。它们完成一个运行周期需要跨越三个日历年度，从纵向考察，三个阶段界限分明，流水作业，连续不断；但从横向来看，三个阶段互相交叉、彼此重叠、同时存在。三者的管理模式可概括为“一个罗卜一个坑”，成“一一对应”关系，有罗卜就有坑，不存在没坑的罗卜，也不可能有无罗卜的坑。预算资金好比种子，说明应该将多少物种点在哪块地域的哪个位置；财政决算就等于秋收，它能检验整个生产及果实生长状况，能分析生产、开花、结果的整个管理过程同预期效果之间的合理性和必然性，能根据过去的经验教训绘制未来蓝图。此模式可以有效防止预算管理“只定剧院，不定座位”所带来的未能对号入座而产生的混乱，避免无序化运作。
三者作为有机联系、不可分割的整体，必然要求新的预算管理机制，做到强化约束、统筹兼顾，协调有序，以达到规范、透明、高效、公开、公正之目的，实现人人都能看明财政有多少钱，个个都能弄清谁要花多少钱办多少事之目标。否则，顾此失彼、相互冲突，扯皮推诿，就会使预算工作重新陷入“编制摆形式，审批走过场，资金随意批，项目凭兴趣，效果无人理”的怪圈而不能自拔。