摘要：我国在传统计划经济基础上，通过实行家庭承包经营和市场化取向改革形成的现行土地制度，具有土地所有权二元结构、“农转非”双轨制和使用权管制四元性等三个方面的特征。近年来出现的土地经营细碎化、“非农化”过度、非农用地低效率、农民土地权益受损，以及城乡发展失衡等突出矛盾和问题，说明尽管现行土地制度对于调动农民生产积极性，加速推进国家工业化、城市化等做出了重要贡献，但也存在不少缺陷和不足：国家和农民集体两个土地权利主体的不平等、农村土地所有权虚置和管理权异化、农户土地承包经营权不完整和不稳定，以及征地制度不公平和不完善。深化土地制度改革、让农民分享经济发展成果，应实行全国统一的土地国有制度，建立补偿型的土地分类管理制度，充分发挥人大的监督作用、完善征地制度，构建城乡统一的土地使用权市场。

　　土地制度是由土地的所有权属性和土地的利用管理属性互相交织形成的复杂制度体系，包括土地的权利归属制度、市场制度、使用制度、国家用途管制制度、国家耕地保护制度、土地登记制度、土地调查和统计制度等。我国现行土地制度是在原有计划经济体制基础上，通过实行家庭承包经营和进行市场取向改革建立起来的。它对于提高农民生产积极性，解放农村生产力，加速推进国家工业化、城市化、现代化做出了重要贡献。但随着社会主义市场经济体制确立和经济社会进一步发展，这种制度也暴露出不少缺陷和问题，加剧财富分配不均，引发许多矛盾和纠纷，一定程度上影响社会和谐。改革、完善现行土地制度，对基本农田承包经营者给予合理补偿，让广大农民分享经济发展成果，是贯彻落实科学发展观，实现全面、协调、可持续发展的必然要求。

　　一、我国土地制度：形成及基本特征

　　我国现行土地制度是在原有计划经济体制基础上，通过实行家庭承包经营和进行市场取向改革建立起来的。经过建国以后，特别是改革开放30多年努力，初步形成了具有中国特色的土地制度。其基本特征为：

　　（一）土地所有权呈现二元结构特征

　　农村土地和城市土地具有两个明显不同的所有权主体。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》明确规定，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。这就决定了，除非有一天以经营农业为主的农村，全部被从事非农产业为主的城市吞噬，否则，土地所有权永远是二元结构的。

　　

　　（二）土地用途转化双轨并存

　　随着人口增加和工业化、城市化推进，部分农业用地转化为非农用地、农村土地转化为城市用地，是世界经济发展的必然趋势和一般规律。但由于国情和具体制度不同，土地用途转化也表现出不同特点。我国农民集体所有的农业用地（或农村集体所有的建设用地）转化为国有建设用地，是比较典型的土地“农转非”形式，形成一个完整的转化通道或链条：须由国家以征收方式（一级市场）把所有权转变为国有，然后由政府出让给（二级市场）使用单位或个人，并按照土地原有用途给原所有权人及承包农户一定的补偿。但与此并行，还有另外一个土地用途转化通道或链条，即农民集体所有农业用地转为农村集体建设用地，其转化和管理具有特殊性：这种转化不改变土地所有权主体；根据是否符合土地利用总体规划以及土地转用规模，由原批准土地总体利用规划机关或县级以上人民政府批准。

　　（三）土地权属与土地利用属性交织构成四种土地使用权规制单元

　　土地所有权属性与土地的农业用途和非农用途属性相互交织，构成四种不同组合，即农民集体所有的农业用地、农民集体所有的建设用地、国有农业用地和国有建设用地。四类土地由于权利归属和用途不同，其承包经营权或使用权的国家规制也存在很大差别，分属不同管理单元：譬如，同属于农村集体所有的土地，农业用地和农村建设用地的经营权、使用权，就由不同法律规制和不同部门管理。农民对农业用地的权利，主要由《中华共和国农村土地承包法》规定和调节。该法规定，土地承包经营权由本集体经济组织成员承包经营。经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，也可由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。家庭承包经营权可采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而农村集体所有的建设用地，则主要受《中华人民共和国土地管理法》约束管理。该法规定，农村集体建设用地，可用于本村村民住宅建设、乡村（镇）公共设施和公益事业建设以及兴办乡镇企业，但其土地使用权不得出让、转让或者出租。再譬如国家所有的土地，其适用法规和政府管理更为复杂：首先，就国家所有建设用地来讲，其权利义务主要由《土地管理法》等法律法规规定，使用权可依法转让。其次，就国家所有的农业用地来讲，其使用权根据下列情况适用于不同的法律条款：一是依法由农民集体使用的农业用地，适用于《农村土地承包法》，等同于农民集体所有农业用地；二是其他国有农业用地的使用权等同于国家建设用地使用权，可依法转让；三是特殊用途的农业用地，如国务院规定的某些林业用地、草原用地等，其土地使用权不可转让。

　　二、矛盾和问题：深化土地制度改革的紧迫性

　　经过建国以后，尤其是近30年努力建立起来的现行土地制度，在协调、解决人多地少矛盾，满足工业化、城市化加速阶段城乡用地需求，确保粮食安全和社会稳定等方面做出了重要贡献。但随着人口增加和经济社会的发展，土地资源供给日益受到限制，由此引发的经济社会问题和矛盾也越来越突出，持续成为社会各界广泛关注的焦点，很大程度上成为影响科学发展和构建和谐社会的重要制约因素。

　　（一）土地经营细碎化，制约农业发展

　　2009年，全国农村居民户均耕地面积还不到10亩，不仅远远低于欧美国家家庭农场经营规模，而且低于日本、韩国及中国台湾地区。不仅如此，我国农户耕地的细碎化程度也举世罕见，不到10亩的耕地，往往分布若干个相距甚远的零星地块中。经营土地的细碎化阻碍了农业生产效率的提高，进而制约农业发展：一是细碎化、小规模的土地经营，不利于农业优良品种的推广和农业机械利用效率的提高，制约专业化农业生产格局的形成；二是小规模土地经营格局，使农户参与市场竞争的单位农产品交易成本较高，制约我国农产品国际市场竞争力的提高；三是较小的农户经营规模使形成农户联合经营体所需农户数量增加，降低了单个农户在联合经营体收入中的比重，从而使农户采取“败德”行为的概率增加，制约了农户联合经营体的可持续发展。当前专用及特殊用途农产品的规模化生产，以及农民组织化程度较低，无不与较小的农业生产经营规模相关。

　　（二）农地过度“非农化”与城市及非农用地浪费并存，资源配置效率低下

　　改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，我国经济社会快速发展，工业化、城市化速度加快，城乡建设用地需求日益膨胀，而与此同时，又存在着非农用地资源的严重浪费。1981年至2008年，我国城市建设用地增长了4.8倍，同期，城市化率才提高2.3倍，土地要素的“城市化”远远超过农民“市民化”的速度。而且，土地要素“城市化”还呈日益加速之势，1981年至1990年，城市建设用地年均增长543平方公里，1990年至2000年上升到年均1051平方公里，进入2000年以来，城市建设用地增加速度更快，年均增长达1703平方公里。与此同时，农村内部在居住人口持续下降情况下，非农用地却仍在增加。1990年至2008年，我国村庄建设用地在农村居民减少了9.0%还多的情况下增长了15.0%。

　　（三）农民土地权益受损，影响和谐社会建设

　　农民土地权益的受损主要表现在两个方面：一是在征地环节，被征地农民很难得到充分合理的经济补偿，时常发生合法权益被截留、侵蚀，甚至被剥夺的现象。二是农民拥有的土地承包经营权的不完整、不稳定，限制土地流转的范围和期限。这不仅制约土地流转市场形成和家庭经营规模扩大，而且影响进城就业农民按意愿出让承包地，作出将经营权置换为城市安家立业费用的决策，影响农民市民化、城市化进程和个人的全面发展。在近年来引起农民上访的主要问题中，土地纠纷一直占有较高比重，也从一个侧面说明农村土地问题是影响社会和谐的重要因素。

　　（四）城乡发展失衡加剧，新农村建设难度加大

　　农业生产中最重要的生产要素——土地，价值被严重低估，直接导致大量农村土地以极低的价格转为工业用地和城市用地，这在支持支持城市和工业快速发展的同时，却极易甚至必然引发耕地过度农转非，一定程度上影响粮食和农业生产发展；与此同时，城乡要素市场尤其是土地要素市场的隔离使城市资本找不到进入农村的通道，失去了激活农村经济发展的机会，使城乡经济发展更加不平衡。城乡发展的失衡进一步造成农村其他生产要素如劳动力、资金等流出农村、流向城市，加大了建设社会主义新农村的难度。

　　三、制度不足和缺陷：土地问题的深层原因

　　产生上述矛盾和问题的原因是多方面的、复杂的，但都与土地制度有密切关系。制度不足和缺陷主要表现在：

　　（一）国家和农民集体两个土地权利主体不平等

　　尽管《宪法》规定我国实行土地的全民所有制（国有制）和劳动群众集体所有制，国家和农民集体是平等的权利主体。但在现实生活中，由于相关制度和政策不完善，两者很难处于平等地位，突出表现在对两种所有制建设用地使用权的规制不同。同是建设用地，国有建设用地的使用权可由使用权主体依法转让；而农民集体所有建设用地，只能用于自用住宅、乡村公共设施和公益事业建设，以及兴办乡镇企业，其土地使用权不可以转让，形成了城乡土地市场的制度性分割。

　　（二）农村土地所有权虚置和管理权异化

　　《宪法》规定农村土地归农民集体所有，但并没有明确界定农民集体的内涵。为避免这一制度缺陷，新《土地管理法》把土地的经营管理职能赋予村民委员会、村民小组或集体经济组织，即明确他们为农村土地所有权的执行者和土地的发包方，但并未改变所有权主体虚置的实质。在现实生活中，由于利益驱使，加之农村公共决策机制不健全，监督和约束机制缺失，村民委员会、村民小组或集体经济组织代表农村土地所有者进行的管理，在不少地方异化为干部个人的管理，甚至异化为谋取个人私利的权力。这也是许多农村土地问题产生的重要根源。

　　（三）农户土地承包经营权不完整和不稳定

　　尽管国家不断出台法规、政策，一再强调要保持现有土地承包关系“长久不变”，给农民群众吃“定心丸”，但“长久”毕竟不是一个明确的量化概念，农户仍会感到土地承包权存在被收回或转包的可能。《土地承包法》和《土地管理法》等都允许土地承包经营权流转。但同时规定，转让土地承包经营权须经发包方同意，本村村民具有优先受让权等限制性条件，说明承包者获得的土地承包经营权并不完整。更为重要的是，《土地承包法》为土地管理者自行调整土地留下了操作空间。如规定农户全家迁往设区城市必须交回承包土地；在特殊情形下发包方有权对土地承包经营权进行调整等。这些都扩大了村委、村民小组或集体经济组织调整土地的自由裁量权范围，引发相关土地矛盾和问题。

　　（四）征地制度不公平和不完善

　　征地制度是世界各国（地区）土地制度不可或缺的重要组成部分，但时至今日，我国的征地制度仍然很不完善：一是对“公共利益”界定不明确，使一些商业经营性用地也以“公共利益”需要的名义征用（征收）土地，扩大了土地征用（征收）的范围。二是没有体现市场经济条件下各经济主体的平等交易地位。在对征用（征收）土地补偿时，只按照土地的原有用途给予补偿，使土地原所有权主体和使用权主体不能够享受土地增值收益。另外，征地补偿方案的确定没有被征地农村集体经济组织和农民的参与，而只是事后通过张榜公布听取意见，使他们的合法权益很难得到充分表达。农村集体公共决策机制的不健全，又为乡村干部或相关权利人截留、侵占被征地农民利益提供了可能。

　　四、深化土地制度改革：思路和重点

　　深化改革、完善现行土地制度，应坚持以科学发展观为指导，以人为本，充分考虑土地相关权利主体尤其是广大农民群众的利益；坚持社会主义公有制，充分考虑我国人多地少的国情；坚持统筹兼顾，促进经济社会协调发展、可持续发展。

　　（一）完善相关法律法规，两元归一，实行全国统一的土地国有制度

　　修改、完善相关法律、法规，将农民集体所有的土地，收归国有，建立全国统一的土地国有制。借鉴国外经验，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。为减少阻力，可选择国有化和调整土地占有、分配关系分步实施的改革策略，承认土地分配现状的合理性，赋予现有农村土地承包经营者永久承包经营权，和城乡建设用地使用者永久使用权。以此来彻底切断农村集体经济组织、村委会或村民小组干部借土地所有权之名侵犯土地承包经营者和使用者的合法利益。

　　（二）科学规划，严格管制，实行补偿型土地分类管理制度

　　科学制定并严格实施具有法律效力的土地利用总体规划。完善土地用途管制制度，划定基本农田保护区，继续实施严格的耕地保护制度。建立直接针对农地承包经营者的有差别的农地用途保护利益补偿机制，依据农地经营农业机会成本的高低，对农地尤其是基本农田保护区内耕地的承包经营者，给予合理经济补偿。合理确定城乡建设用地开发范围及开发时间，确保城乡建设用地的有序供应。明确规定新增农业用地转为建设用地项目，均由全国及各级地方人民代表大会审议并批准。

　　（三）强化人大监督机制，完善征地制度

　　完善征地制度，对“公共利益”作进一步界定，以列举项目的形式严格限定“公共利益”内容，严禁随意扩大征地范围和规模；充分发挥全国人民代表大会及地方各级人民大会在土地征用和管理中的作用，所有征地项目和方案均应根据项目性质、来源和规模，由全国人民大会或地方人民大会审议批准；明确征用土地必须给予土地承包经营人或使用者市价补偿。

　　（四）建立健全统一的土地使用权市场体系，充分发挥市场的资源配置作用

　　构建城乡统一的土地使用权市场，提高土地资源的配置效率。无论是农业用地还是建设用地，无论是城市用地还是农村用地，其土地承包经营权或使用权都可在符合土地利用规划的前提下，进入城乡统一的土地使用权市场进行交易。各类土地使用权人具有同等的权利主体地位，只要符合国家土地利用规划和相关法律、法规，均有权自由转让其土地承包经营权或土地使用权。

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　　(本文刊登于《调研世界》2010年第7期)