司法所无法解决的拆迁悲剧 稿源:南方都市报 2010-11-28 作者:傅蔚冈
任何一个理性的人，都无法面对这样一个事实：政府征收自己的财产以亩为计价单位，而一转手之后却是以平米获得土地收益。如果这样的补偿机制未能理顺，即便是再为公开的程序，最为独立的司法机构也无法抹平原有财产所有者的愤怒。更加让人失望的是，这次公众翘首以盼的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，回避了当下中国财产征收领域中最为重要、也是最为棘手的如何对农村宅基地定价问题。
《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》自今年1月29日向社会公开征求意见后，罕见关于其进展的消息。有媒体透露，在历经千余人的座谈、万份多的意见之后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》终于要公布实施。与年初意见稿相比，在拆迁补偿、公共利益界定、征收程序以及强制搬迁等方面，均有突破性进展。最吸引公众眼球的是，据说新版草案去掉了行政强拆，要用强拆时走司法程序。
由司法机关而不是行政当局来决定房屋征收与补偿，这是现代法治国家的通例。一个最为基本的理由是，任何人都不能做自己的法官：政府要获得私主体的财产，必须要获得对方的同意。如果为了公共利益，也要基于市场价格对其进行补偿。假使政府能够自己决定被征收财产的价格、同时还可以单方面强制获得私主体的财产时，这样的行为与强盗的抢劫行径又有何区别？也正是基于这个原因，在现代法治社会中，当私主体不满政府当局对其的征收决定时，由一个中立的第三方机构——— 司法机关来决定征收是否合法、补偿价格是否合理，这已经成为现代法治国家中的一个惯例。
始于1991年的《城市房屋拆迁条例》(以下简称“《管理条例》”)，之所以会产生“诉讼期间不停止拆迁的执行”的行政强拆模式，这与当时中国的财产权状况有关。上世纪90年代初的中国几乎没有私人所有的房产：土地是国家的，房子是单位分配的福利。在这种背景下，当政府一声令下要进行旧城改造、要对原有的房屋予以拆迁时，原有的使用权人自然没有抗争余地，更何况，政府还给你提供了周转住房？
但是1998年房改后，情况就不一样了。随着福利分房制度逐步退出历史舞台和商品房建设项目的推开，大家所居住的房屋逐渐从福利变成自己的财产。如果说福利的处置权是归属于国家或者单位，那么对于财产的处置权只能是由其所有人决定。也是从此时开始，居民们的房产价值在市场中也可以找到了一个合适的价格；也是从这个时候开始，城市房屋拆迁终于遇到了“钉子户”，私人再也不满意政府随便拆走自己的房屋，而是需要给出一个满意的价格。
不过遗憾的是，作为旧城改造的主体——— 政府，它并没有注意到这个细微却重大的变化——— 也有可能是故意漠视这种变化。始于计划经济时代的《管理条例》并没有规定按照市场价格对被拆迁的房产进行补偿，在“产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式”的三种形式中，它更重视“面积”和成本价，而不是市场价格。也正是在这种补偿机制下，随着旧城改造的深入，拆迁户和政府、开发商之间的纠纷越来越多，城市中因为拆迁而引发的冲突也愈来愈激烈。
政府也注意到了这种变化。在2001年6月6日的国务院第40次常务会议上，原有的《管理条例》终于退出历史舞台，代之以新的《管理条例》。如果以现在的眼光来看，2001年版的《管理条例》可以说是问题多多：行政强拆得到延续，公共利益没有界定，财产征收与拆迁许可混为一谈……即便如此，这个《管理条例》还是有着明显的进步：首先，拆迁当事人的利益得到了更大的重视，“维护拆迁当事人的合法权益”被放置在了“保障建设项目顺利进行”之前。而在1991年版的《管理条例》中，“保障城市建设顺利进行”是先于“保护拆迁当事人的合法权益”。
其次，在征收补偿的价格确定上，2001年版的《管理条例》规定了货币补偿的金额要“根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”，而摈弃了1991年版的单纯的面积和成本计价方式，换句话说补偿机制从成本定价转为市场定价。正是这个补偿机制的变化，坊间甚至出现了“要想富、靠动迁”的说法。
但是，城市房屋拆迁户的依靠拆迁致富的方式并没有在农村出现。相反，不少农民因为征地和拆迁，生活从小康陷入赤贫。是农村的基础政府更加贪婪，还是农村的开发商更加凶猛？在笔者看来，这并不是问题的关键。法律对被征收财产补偿价格的不当规定是最主要的因素。一个必须明确的事实是，虽然同样是属于房屋拆迁，但是由于中国土地的二元制度，农村的宅基地拆迁和城市房屋拆迁分属于两个不同的法律。当城市的房屋拆迁可以用市场价值获得补偿时，而《土地管理法》却以原有用途为补偿标准限制了土地所有者获得土地在城市化过程中的增值收益；同时，《土地管理法》对宅基地的补偿标准几乎不作丝毫的规定，从而导致了官民双方对财产价值认定的分歧。我们注意到，从去年以来的房屋拆迁悲剧，绝大部分是产生于对“宅基地”价值的分歧，唐福珍案是这样，宜黄强拆惨案也是如此。
任何一个理性的人，都无法面对这样一个事实：政府征收自己的财产以亩为计价单位，而一转手之后却是以平米获得土地收益。如果这样的补偿机制未能理顺，即便是再为公开的程序，最为独立的司法机构也无法抹平原有财产所有者的愤怒。更加让人失望的是，这次公众翘首以盼的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，回避了当下中国财产征收领域中最为重要、也是最为棘手的如何对农村宅基地定价问题。
那些希望通过新版《条例》来避免宜黄强拆惨案的人可能要失望了，在新条例制定之后，原有的悲剧并不可能得到避免，甚至可能会加剧：地方政府为了在法律厘清这些模糊地带的财产价值之前，可能会以更为疯狂的手段来获得农民的土地。最近媒体披露的“建设用地增加挂钩”、“撤村设社区”和“土地换户籍”就是这个背景下的产物。
当法律实体存在问题的时候，指望通过司法裁决来获得正当性可能并不有效；甚至会引发更大的正当性危机：越是公开和中立的裁判，实体法的弊病就会暴露得越明显，民众的失望就会愈大。将近20年的实践，城市房屋拆迁制度终于在程序和实体上走向合理性；那么农村的拆迁和农地征收制度将走向何处？我们期待理性的司法，但更希望实体的变革：农地也该以市场价值，而不是按其成本——— 也就是原有用途为补偿标准。唯有此，唐福珍们的悲剧才可得以避免。