15日，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文，就“新拆迁条例”的立法再次公开征求意见。一部法律文件，在一年的时间之内，两次公开征求意见，在新中国立法史上是第一次，可见拆迁问题的确攸关中国社会的大局。

本次征求意见稿和第一次比较，无论在公共利益的界定方面，拆迁的具体程序，还是拆迁补偿等核心问题上，都做了一些重大的修改，有些修改，进步明显，比如，明确废除了行政强制拆迁制度，而有些修改，退步也不小，比如，在“危旧房”征用的性质以及程序方面。

“危旧房”的改造是否作为公共利益，一直存在很大的争议，第一次的征求意见稿在界定公共利益的时候，将“为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造”列为公共利益，但为了防止政府滥用“危旧房”改造的概念，在程序设计上，将“危旧房”改造的决定权交给了被征收人：其一，明确规定危旧房的改造需经90%被征收人的同意；其二，要求补偿方案需征得三分之二以上被征收人的同意；其三，要求补偿协议签约率达到三分之二以上方可生效。这三个严谨的条件，不仅将危旧房改造的初始决定权交给了民众，而且将后续补偿程序的决定权也基本交给了被征收人。这样的程序设计意味着，即使政府可以在“危旧房改造”这个概念上搞“扩大化”，但因为以上程序的保障，政府随意进行“危旧房”改造的空间并不大。

但新的征求意见稿却彻底推翻了第一次意见稿关于危旧房改造的决定程序，而将决定权完全交给了政府。新的拆迁条例规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划，等于完全否定了被征收人的抗辩权。我们知道，一个市县的国民经济和社会发展年度计划作为某一级政府对一年之内国民经济的主要活动、科学技术、教育事业和社会发展所作的规划和安排，是指导经济和社会发展的纲领性文件，其范围非常宽泛，既有公益项目，也有完全的商业项目。如果按照这个规定，只要某一个项目被纳入某县的国民经济和社会发展的年度机会，并且经过人大同意，不管其是真正的公益项目，还是商业开发，都可以打上“公共利益”的旗号进行征收，等于将公共利益的边界彻底无限化。

我们一直认为，新的拆迁条例的成败关键是如何决定公共利益和确定征收的程序，公共利益界定不清，势必使得很多商业开发项目打着公共利益的旗号，行强拆民宅之实。有人认为，第一次征求意见稿中关于危旧房改造的程序过于繁琐，这其实骨子里反应的是依旧希望拆迁的决定权完全归于政府。在征收问题上，如果没有真正的公共利益这个前提，以及对被征收人意志予以尊重的程序，即使在未来的补偿上体现公平，也依然无法体现正义。真正正义的程序肯定是比较“慢”的，因为征收本身作为一种政府的强制性行政行为，立法应该更多的通过程序的设置，防止政府对被征收人房屋产权的侵犯，征收条例本质上应该成为一部限制公权，保障私有产权的法律而不是相反。基于此，我们建议对于危旧房改造的“公共利益”的认定和决定程序，回到第一次征求意见稿的设计，如果罔顾被征收人的意志，只是将其纳入本地的国民经济和社会发展年度计划，将使得“危房改造”成为新拆迁条例的最大“漏斗”，在制度上是一个明显的退步。