作者：高尚全   来源：北京日报

　　中共十七届五中全会提出，要坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义;要把加快转变经济发展方式贯穿于经济社会发展全过程和各领域，坚持在发展中促转变、在转变中谋发展，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。这为我国以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”改革指明了方向。

　　■我国经济发展方式转变长期滞后有深刻的体制原因

　　早在1995年，中央就提出要转变经济增长方式。15年来的努力，虽然取得了一定进展，但我国经济发展方式仍然是粗放的。我认为有以下主要原因：

　　第一，从资源配置来看，生产要素市场还不健全，市场机制难以充分发挥作用。最突出的问题是，土地、能源资源、资本等要素市场发育滞后，生产要素价格形成仍然受到过多的行政干预。比如，土地是最重要的生产要素之一，在目前的政绩考核制度和征地制度下，土地成为地方政府的主要收入来源和招商引资手段，一届政府往往批出去几十年的土地，使我国这样一个土地资源稀缺的国家却大量存在土地利用效率低和浪费问题。大量资源、资本等要素掌握在政府手里，在GDP政绩观下，不计经济、社会和生态成本的规模扩张以做大GDP，成为长期难以遏制的趋势。

　　第二，从市场主体来看，不少地方政府过多地直接干预经济活动，有的直接成为市场投资主体。由于历史原因，地方政府承担了过多的经济建设职能，政府投资决策机制不规范、投资责任追究制度不健全，决策者不对投资决策的结果负责。在偏重于经济增长速度的政绩考核制度下，不少地方政府官员忙于招商引资上项目，由于任期较短，投资往往集中在短期见效的项目上，有的甚至不惜引入严重污染环境的项目，而真正需要政府关注的教育、医疗、就业、社保、农业等领域却投入不足，投资结构扭曲和产业结构、城乡结构、区域结构、收入分配结构、经济社会发展等多方面的失衡。

　　第三，从财税体制来看，目前的制度安排不利于节约资源、实现集约发展。在现行财税体制下，出于增加本地财政收入的考虑，有的地方政府容忍高耗能、高污染产业发展。比如，我国钢铁生产能力严重过剩，但淘汰落后生产能力的难度和阻力很大，因为这会影响地方政府的政绩和税收。另外，资源税费不合理，导致企业缺乏节约资源、集约发展的动力。

　　■“十二五”应以发展方式转变为主线加快推进重点领域改革

　　“十二五”应以加快经济发展方式转变作为改革的主线，着力推进以下重点领域的改革。

　　第一，加快以完善生产要素市场为重点的市场化改革。应进一步深化市场取向的经济体制改革，尽快形成反映资源要素稀缺程度的价格形成机制、公平竞争的市场秩序，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要遏制资源和要素过度需求引发的外延扩张式增长，最有效的办法就是改变定价机制，完善资本、土地、自然资源等生产要素市场，由市场决定稀缺生产要素的价格，完善有利于经济发展方式转变的财税体制、政策体系和制度性安排，调控资源的供给和需求。

　　第二，加快以政府转型为目标的行政体制改革。从改革历程看，政府职能转变是经济发展方式转变的关键。应通过加快政府职能转变和深化投资体制改革，消除地方政府投资扩张的冲动，增强其社会管理和公共服务功能。地方官员的行为更趋向于追求任期内的政绩特别是经济增长指标，很少考虑下一届政府的事情，因而难以从根本上解决投资率过高问题。解决这些问题，只能通过进一步深化行政体制改革，积极推进政府从经济建设型政府向公共服务型政府，强化政府的社会管理和公共服务职能，创造有利于经济发展方式转变的行政体制和制度环境。

　　第三，加快以满足社会公共需求为导向的社会体制改革。保障和改善民生是发展经济的最终目的，也是加快经济发展方式转变的重要内容。经过30多年的改革发展，我国已从私人产品短缺时代进入公共产品短缺时代。“十二五”时期，社会体制改革应着眼于实现基本公共服务均等化、扩大国内消费需求特别是居民消费需求，增强消费对经济增长的拉动作用。根据扩大内需的迫切要求，加快收入分配制度改革，努力扩大就业，鼓励全民创业，增强居民、特别是低收入群众的消费能力;更要通过城乡基本公共服务均等化启动农村市场。

　　第四，加快以发展低碳经济为目标的相关领域改革。发展低碳经济是转变经济发展方式、调整经济结构的重要途径，已成为各国在后危机时期推进经济复苏、应对气候变化的普遍采取的重要手段。我国作为一个负责任的大国，积极推动节能减排，并承诺到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。我们要利用这个倒逼机制，进一步深化资源能源价格、金融和财税等相关领域的改革，走低碳发展之路。

　　■重构改革协调机制、营造改革环境是“十二五”推进改革的重要条件

　　“十二五”推进以转变发展方式为主线的全方位改革，涉及许多重大利益关系的调整，难度加大，任务艰巨，需要进一步凝聚改革共识、把握改革时机、营造改革环境、完善改革协调机制。

　　第一，加强改革的综合协调。加强对改革的独立、客观研究，加强改革决策机制建设，抓住改革机遇，在改革决策上当机立断，强化改革协调，建立高层次的改革组织领导和协调机制，对经济、政治、社会、文化和行政体制改革实施全面统一领导。

　　第二，充分尊重和鼓励地方的改革首创精神。要充分调动地方改革积极性，积极推进综合改革试点。“十二五”要把充分发挥综合改革试验区的作用作为推进结构性改革的重要途径，及时总结推广地方改革经验。

　　第三，加强改革立法，把改革纳入制度化、法治化轨道。“十二五”推进改革，要用法律形式将改革目标上升为国家意志，明确界定改革主体、改革对象、改革责任，强化改革目标的约束性，使改革目标成为法定责任。重大的改革，应先立法后改革，以法律手段来使改革从经验型改革过渡到理性、规范有序的阶段。

　　第四，建立改革进程的评估机制。一是建立完善的改革评估指标体系。改革评估指标应包括经济体制、社会体制、行政体制等方面改革的进展。二是建立改革的反馈机制。对改革过程中暴露的矛盾和问题，充分听取各方面意见，组织专家评估。三是建立多元参与的评估体系，将社会评估组织和专家等纳入评估主体范围，充分发挥和整合不同评估主体的优势,形成相互联系又相互制约的多元参与的评价体系。

　　第五，营造有利于改革的社会环境。“十二五”改革需要良好的社会氛围。加强改革的舆论宣传，及时向公众解答改革进程中的疑惑，加强对改革的正面引导;让各项改革涉及的利益相关者了解改革、理解改革，让多数人在不断分享改革成果的同时，参与改革，支持改革。

　　(作者为中国经济体制改革研究会名誉会长)