《企业国有资产法》之我见
李国芳
《中华人民共和国企业国有资产法》的颁布施行，是国家从法律层面第一次就国有资产的监督管理进行专门立法规范，在国资监管工作领域具有重要意义。
一、从一个侧面认识法律
1、法律体系：一国现行法律规范的总和。具体包括：
①宪法，国家根本大法，母法，其他一切法律不得与其相抵触。
②法律，又可分为基本法律和一般法律。所谓基本法律，是指全国人大制定的法律规范；一般法律，是指全国人大常委会制定的法律规范。
③法规：一是行政法规，即由国务院颁布的法律规范。
二是地方法规，指省级人大及其常委会、省会城市人大及其常委会（如武汉等）和国务院批准的较大城市（如深圳等）人大及其常委会，出台的法律法规等。
另外，全国人大可以授权国务院对经济领域尚未制定法律的，可以先行制定行政法规，以“暂行”二字来区分依职权制定的行政法规；还有一点是，全国人大还授权经济特区制定地方法规。
④规章：一是部门规章，指国务院组成部门、机构颁布的法律规范。
二是地方规章，指省级人民政府，省会城市人民政府和国务院批准较大的市的人民政府颁布的法律规范。
根据《立法法》等规定，下位法不得与上位法相抵触，否则无效；下位法可以根据上位法制定法律规范和法律、法规、规章的实施细则。
2、狭义法律：仅指全国人大及其常委会制定的法律规范。
3、广义法律：在我们日常工作中，我们大量直接运用的不是上述法律体系中的宪法、法律、法规和规章，而是根据上述法律体系中的法律、法规和规章，由各级党政机关及其部门制定的规范性文件及高检、高院根据法律发布的司法解释。这些规范性文件和司法解释，属于广义法律范畴，其中规范性文件俗称“政策”。也就是说，广义法律，不仅包括宪法、法律、法规、规章，还包括司法解释和规范性文件。
从某种意义上讲，我们必须掌握的，可能主要还就是这些司法解释和规范性文件（“政策”）。
其中，规范性文件“政策”与法律比较，最大的特点是灵活性，而灵活性有时又可表现为为随意性，在现实生活中，这种“政策”的随意性随时随处可见，如一届政府一套政策等。极端的则表现为长官意志，一把手说了算，等等。这也就是为什么说，“依法治国，任重而道远”了。
二、该法的立法历程
1、历时较长
从1993年开始，全国人大常委会就开始着手《国有资产法》的立法工作，应该说与当时的经济体制改革形势相辅相成的。当时我国经济体制改革许多领域就是从那时大量进行的。如投资体制改革、金融体制改革、外贸体制改革等。从1993年起到正式出台，《国资法》历时15年，终于在去年10月全国人大常委会通过，只是变成《企业国有资产法》了。
2、2005年立法调研
2005年初，全国人大常委会国资法立法调研组在前外经部长石广生、前省委书记贾志杰带领下来黄石进行国资法立法调研。我市的调研报告由刚刚成立的国资委担当，国资委安排我起草。记得当时，时间非常紧迫，而且此前从未接触过国资工作，甚感压力巨大。所幸，根据调研提纲，经过搜集大量资料，在不到5天的时间里形成手写稿，来不及领导审阅就被要求直接送市政府研究室打印讨论。记得当时用稿还有一段小插曲，出于向全国人大常委会领导宣传黄石机会难得的考虑，当时市政府研究室决定另起炉灶，但被时任市长否决，才重新启用我起草的调研报告。调研报告以市委市政府名义成文，由市长向全国人大立法调研组汇报，得到立法调研组的肯定。
3、“大国资法”改为“小国资法”
所谓“大国资法”，是指涵盖所有国有资产的国资法，包括经营性国有资产、行政事业单位国有资产、资源性国有资产。后来，根据现实情况和实际需要，由“大”改“小”了，缩小为经营性国有资产中的企业国有资产，最后以《企业国有资产法》颁布了。但决不能因此小看该法，因为该法是国家第一次从法律层面对国有资产（企业的）进行立法规范，具有较强的现实意义和深远的历史意义。
《企业国有资产法》共9章77条，已于2009年的5月1日起施行。
三、该法的重大意义
主要体现在以下5个方面：
一是坚持和巩固以社会主义公有制为主体的基本经济制度的需要。
二是深化国有资产管理体制改革的需要。
三是推进国有经济结构布局战略性调整的需要。
四是促进和实现企业国有资产保值增值的需要。
五是与《物权法》等其他法律衔接的需要。
四、企业国有资产范围
1、非金融企业国有资产（主要是原经贸委等部门管理的工商企业）。
2、金融企业国有资产（该法企业范围比《监管条例》）有所扩大，但带了一个尾巴，即其他法律行政法规有规定的，从其规定）。
五、企业国有资产内涵
1、企业国有资产即是各种国家投入企业所形成的权益。
2、我个人认为，用“资本”比“资产”更为准确。因为资产，人们往往会误解为企业的实物资产，包括企业的厂房、设备、原材料、产品、无形资产等，属于法人财产权。因此，与其说“企业国有资产法”，不如说“企业国有资本法”。
3、探讨实物资产和净资产的关系。
其实，企业国有资产流失，在职工的心目中，可能多半误解为企业的实物资产流失。因为即便在净资产为零或负数的企业，其实物资产仍然存在，大家看得见，摸的着，而且还能维持生产，创造利润。但在改制中，往往是以净资产作为改制的依据。而净资产只是一个财务指标，一般是总资产减去总负债后的差额；但也可以说是容易人为的指标，比如在加速资产的折旧上做文章等。
净资产主要体现资产的价值形态。而实物资产则是客观存在的，尽管它的价值为零或负数，但其使用价值仍然存在，仍然可以创造价值，赚取利润的。职工一般也只看到实物资产，而很少知道或关注净资产，或者说对净资产是陌生的、对企业改制以净资产为依据是不可理喻的。
六、企业存在形式
有4种：一是国有独资企业，即依据《全民所有制工业企业法》设立，实行的是厂长（经理）负责制，如大冶有色金属公司，市粮食储备公司等。
二是国有独资公司，即由政府依据《公司法》单独出资设立的，是有限责任公司的特例，不设股东会，股东会的职权由出资人机构行使，部份职权由国资委授权其董事会行使。
三是国有控股公司，也是依据《公司法》设立的，既包括有限公司，也包括股份公司，只不过国家股处于控投地位，既可绝对控股，也可相对控股。
四是国有参股公司，还是依据《公司法》设立的，也是既包括有限公司，也包括股份公司，只不过国家股不占控股地位。
七、企业国有资产管理体制
1、确认了国有资产管理体制三层架构，即是国资委（出资人机构）——国资公司（营运机构，包括投资公司、授权集团公司等）——出资企业，尽管没有条款具体明文规定，但从字里行间透露出这么个信息。
2、扩大了出资人机构范围。首先，明确国资委是第一位的出资人机构。
其次才规定，国务院和各级政府可以根据需要授权其他部门、机构履行出资人职责。这个规定既是各部门利益妥协的产物，也是适应现实需要的，不能过于苛刻。现实中，国务院和地方政府确实根据需要授权其他部门、机构履行出资人职责的，比如授权铁道部、信息产业部等。但说实在话，这与该法的根本原则是相违背的，即公共职能必须与出资人职能分开，不能由同一个行政部门、行政机构兼而有之。但这是需要一个过程的，现阶段也只好如此了。
但是，这个规定只是说可以授权，而不是必须，即是否授予其他部门、机构履行出资人职责，决定权在国务院和地方政府，既可以授予，也可以不授予。而且根据《立法法》等规定，下位法只要与上位法不抵触，那么下位法，不管是出台在先还是制定在后，都应该合法有效。
那么依据上述法理，根据省政府[2007]45号文精神，在湖北、在黄石，代表政府履行出资人职责的，只能是国资委。对此，大家，特别是各级领导干部必须有一个统一、正确的认识。
八、出资企业
1、国家出资企业，即是由国务院和地方政府出资设立并由出资人机构代表政府对其履行出资人职责的企业。
2、出资企业所出资企业，即是由出资企业出资设立的企业，它不直接由出资人机构，而是由国资公司（投资公司或授权集团公司），也就是它的出资人履行出资人职责。
我们在认识上、工作中，都要把上述两种出资企业区分开来，绝不能混为一谈。
九、重大事项
主要有13项，包括但不限于：1、合并；2、分立；3、改制；4、上市；5、增减注册资本；6、发行债券；7、重大投资；8、为他人提供大额担保；9、转让重大财产；10、大额捐赠；11、分配利润；12、解散；13、申请破产等。
上述重大事项，无论是出资企业，还是出资人机构都要把握好，即必须报出资人机构审批，重要的还需由出资人机构审核后报同级政府审批。
十、管理者任免
有三种任免方式：
1、对独资企业，由出资人机构任免或建议任免。
2、对独资公司，由出资人机构任免或建议任免董事、董事长，监事、监事会主席。
3、对控投、参股公司，由出资人机构推荐董事、董事长，监事、监事会主席等。
其中，职工董事、监事，是通过企业民主选举产生的，不是由出资人机构任免或建议任免，。对此，大家一定要注意，切不可越俎代庖。
这三种方式，是根据企业的形式、法人治理结构、组织架构或出资比例等分别规范的，不能张冠李戴。
十一、关联交易
1、该法第一次把关联交易作为一节来规范，可见关联交易对企业有着重大影响，不能掉以轻心。
2、对关联的主体对象进行了明确的分类。一是董事，二是监事，三是高管。四是上述三类人员的近亲属，五是上述四类人员所有或实际控制的企业，前三种人员，大家好理解。关键的是后两种情形，可以说从根本上杜绝了漏洞，因为现实中，恰恰是后两种情形不为人所重视和关注，而关联交易最隐弊、最多的恰恰是这两种情形下产生的，也是造成国有资产流失最重要的根源之一。
3、把关联交易的限制进行了明确的规定，一是独资企业、国资公司，二是对控股公司、参股公司分别进行了严格规范。
总之，该法从关联交易的人、事分别进行了限制性规范，应该是一个良好的开端。
十二、一人公司和国有独资公司
《公司法》将一人公司和国有独资公司作为有限公司的特例，专节分别进行规范。
一人公司包括自然人一人公司和法人一人公司两种情形。自然人只能设立一个一人公司；法人一人公司可分为国有法人一人公司和非国有法人一人公司。
我这里讲的一人公司，就是国有法人一人公司，是指由国家出资企业单独出资的企业，由该国家出资企业履行出资人职责；独资公司，是指政府单独出资的企业，由出资人机构履行出资人职责，两者不能混同；也就是说，出资人机构不能直接对国家出资企业的独资企业履行出资人职责。
十三、国企改制
现实中，我们把国企改革与国企改制常常不经意间混为一谈，事实上，国企改制是国企改革中的一个重要方面，即是按《公司法》规定建立现代企业制度，规范法人治理结构结构。因此国企改革不等于国企设制，也就是说，国企改革的内涵大于国企改制。
从方式讲，改制有三种情形：一是独资企业改制为独资公司，二是将独资企业，独资公司改制为控股公司、非控股公司，三是将控股公司、参股公司改制为非控股公司。
这里还需要说的是，非控股公司，我个人理解，既包括参股公司，也包括拟改制企业退出国有序列，即分别改制为纯正的民营公司、外商独资公司或其他非国有公司。
十四、国有资本经营预算
国有资本经营预算，既是国有所有者的权利和职责，即收取国资收益，包括产权转让收益和股权红利收益；支付国企改革成本，如安置职工等；资本再投入，也是是促进国有经济结构布局战略性调整的必由之路和关键所在，还是是发展壮大国有经济，充分发挥国有经济在国民经济中控制力、影响力的物质支撑，是坚持和巩固社会主义基本经济制度的支柱和基石。
1、此前国务院出台了实施国有资本经营预算的意见，并在部分行业央企试行。
2、该法规定，国有资本经营预算是国家预算的重要组成部分，由本级人大审批。
3、现实中，上海、深圳、珠海、我省的武汉等进行了探索和尝试，不同的是，预算一般由同级政府审批。
4、我市国有资本经营预算现状，目前尚未编制，但实践中却有预算的痕迹，即一方面收取国资收益，主要包括产权转让收益和股权红利收益，共计26亿多元，其中股权收益4亿多元；另一方面，在国企改革改制过程中，支付改革改制成本。下一步国资委要和有关部门一道，抓紧推进我市国有资本经营预算工作。
十五、国有资本运营
按十六大精神，深化国资管理体制改革，包括两个方面：一是强化国资监管，二是推进国资运营，二者不可相互替代，分别由监管机构和运营机构承担。
国资运营是推进国有资本布局结构战略调整的重要载体，是发展壮大国有经济的必由之路，必须尽早组织实施。
按照有关法律政策，国有资本运营，既可以授权国资公司进行，还可以根据需要授权投资公司、集团公司运营。
现实中，上海、深圳、南宁、我市的武汉、宜昌的国资公司开展了国资运营，而且取得了重大成就，创造了宝贵经验。
我市国资运营也可以按国资公司和集团公司两种情形来分析。从国资公司运营来说，应该说作了尝试，如在理论上组织国资运营课题调研，拿出两份课题报告，并报市政府；再如在实践中打包处置企业不良金融资产，用不到4个亿打包处置了40多亿不良金融债务，可以说既是一种成功的运营探索，也为这些企业减轻了沉重包袱。但是，市国资公司的国资运营尚未真正提上议事日程，根本原因，就是长期以来缺乏必要的运营资金和机制。
从集团公司运营来说，华新集团、美尔雅集团、东贝集团等，应该说运营得非常出色，尤其是华新集团，通过资本运营取得巨大发展。
下一步，我市国资运营的重点，应该充分发挥好国资公司这个资本运营平台作用，整合国资公司、城投公司、交投公司、房投公司、水投公司等国有资本投融资运营平台功能，大手笔地推进我市的国有资本运营，在发展大产业中发挥引领和主力效应。
十六、国有资产监督
该法和《监管条例》相比，一个最大的特点，就是提升了监督的层次，扩大了监督的范围。
1、《监管条例》规定的监督，主要是从内部着手的，一是企业内部监督，如内部审计等，二是系统内部监督，即由国资委对出资企业进行监督，如外派监事、监事会等。
2、该法除了认可、强调内部监督外，更注重外部监督，即人大、政府、审计、社会等的外部监督，从而消除了内部监督的弊端，使监督更为科学、更为系统、更加有效。
十七、国资委管企业和政府部门管企业的区别
国资委和政府部门对国有及国有控股、参股企业管理最根本的区别是，国资委只是对企业的国有资产履行出资人职责，相当于国有股东，属民商范畴；而政府部门对企业管理，则是根据职能分工，分别对进行职能或行业管理，属公共行政管理范畴。
我认为，国资委和有关部门，在对企业的管理上，应该严格按照行政管理职能与出资人职能分开的原则，不得相互越位，而是各司其职，各负其责。