律师建议撤销铁路运输新规晚点应赔偿死亡赔偿40万起等
对《铁路旅客运输规程》《铁路旅客运输办理细则》违宪违法审查
规章违宪违法审查和反垄断执法建议
申请人：董正伟，现为北京市两高律师事务所律师
因铁道部制定和修改《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》规章，未经过征求公众意见或听证论证程序，违反《反垄断法》、《侵权责任法》、《合同法》、《民法通则》、《消费者权益保护法》、《规章制定程序条例》等法律法规规定，依据《立法法》第90条和《反垄断法》第51条规定，提出如下建议：
1、全国人大、国务院撤销或督促铁道部撤销《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》中垄断性规定，责令铁道部就《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》召开听证会或广泛征求公众意见后重新发布；
2、国务院责令铁道部纠正《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》中损害消费者权益的显失公平条款，保留乘客晚点2小时可以改签或退票的规定；
3、要求铁道部删除《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》中“退票手续费”的规定，对补票手续费进行听证后决定如何收取；
4、要求铁道部在《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》中删除“火车票3日内到有效”的引人误解规定；
5、要求铁道部明确规定铁路企业晚点或者未能按照约定运送旅客到目的地的赔偿责任；
6、要求删除《铁路旅客运输规程》中旅客人身财产（含包裹）赔偿限额规定，规定人身死亡赔偿数额不低于40万元人民币，由铁路运输保险支付。
事实及理由：
日前媒体报道，自2010年12月1日起，铁道部修改后的《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》开始实施。《铁路旅客运输规程》第三十四条改为：“旅客不能按票面指定的日期、车次乘车时，应当在票面指定的日期、车次开车前办理一次提前或推迟乘车签证手续，特殊情况经站长同意可在开车后2小时内办理。持动车组列车车票的旅客改乘当日其他动车组列车时不受开车后2小时内限制。团体旅客不应晚于开车前48小时。
而原《铁路旅客运输规程》第三十四条 旅客不能按票面指定的日期车次乘车时，在不延长客票有效期的前提下，可以办理一次提前或改晚乘车签证手续。办理改晚乘车签证手续时，最迟不超过开车后２小时，团体旅客必须在开车48小时以前办理。往返票、联程票、卧铺票不办理改签。
很明显，铁道部新的规定做出了对广大乘客更为不利的规定，此前乘客晚点2小时都可以改签，而新的规定则规定普通利车乘客晚点2小时，火车票作废。动车组列车不受开车后2小时内限制。这里对普通列车和动车组乘客作了歧视性规定。铁道部的解释是乘客晚点属于违约行为，因而车票作废。但是火车晚点要承担何种责任，这里却没有规定。《铁路旅客运输规程》就是一份旅客运输合同，合同双方权利义务平等，协商一致。
但是，火车晚点不需要承担违约责任，而乘客晚点却要承担火车票作废的责任，这是显失公平的格式合同霸王条款。原本旅客运输合同是一个民事法律行为，铁路运输企业政企不分，导致铁道部以“行政立法”的形式，制定了一份“铁路旅客运输格式合同”，这个合同的制定和修改，乘客从不知道也没有参与协商，这实在是“霸道之极”。
铁道部辩称国家没有火车晚点赔偿的规定，这是无稽之谈！这样以来火车就可以尽情晚点了。《合同法》明确规定，违约一方要想守约方赔偿经济损失。既然铁道部以乘客晚点属于违约行为，所以车票要作废。乘客退票也是违约行为，所以乘客要缴纳20%的退票手续费。乘客补票属于违约行为，除了补票手续费还要加付50%的票款。一个公共服务企业在对待消费者晚点方面，穷尽一起手段进行经济惩罚，并由此获取暴利。而自身的违约责任却只字不提，这样的铁路运输合同和规则是赤裸裸的掠夺民众财富！
权利义务一致性是《宪法》规定的基本法律原则，任何单位和个人享有相应的权利同时必须承担相应的法律责任。铁路运输企业只享受权利不承担义务的行为、是违反《宪法》规定的违宪行为。《民法通则》和《合同法》规定了市场交易基本法律原则，诚实守信公平交易，铁路运输企业，不承担义务只享有权利的规定属于违反《民法通则》和《合同法》违法行为。因此上说，《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》对铁路企业的特权保护违反宪法和法律，损害消费者权益、践踏法律尊严。
《中华人民共和国宪法》 第三十三条国家尊重和保障人权.任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。
众所周知，铁路运输企业政企不分，具有绝对的市场支配地位。铁路运输企业指定的格式合同霸王条款就是滥用市场支配地位附加不合理交易条件的垄断行为。《反垄断法》规定，行政机关和公共管理组织不得滥用权益制定妨碍市场竞争、损害消费者权益的规定。铁道部修改《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》，单方面规定增加消费者义务、减轻铁路运输企业法律责任，这就是附加不合理交易条件的垄断行为，而且是在行政权利保障下的典型的行政垄断行为。
《中华人民共和国反垄断法》第三十六条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为。 第三十七条 行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。
第十七条 禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：
（一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；
（二）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；
（三）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；
（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；
（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；
（六）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；
（七）国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。
本法所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。
《规章制定程序条例》规定，规章涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定，制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。
《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》涉及十几亿乘客的人身和财产权益，铁道部从来没有向社会公开征求意见，或者组织听证会，由此，做出对乘客极为不利的旅客运输格式合同霸王条款。
2008年5月4日， 董正伟律师同时向国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局和铁道部提交了《请求保护公民人身和财产权益的建议申请书》。申请书中提出请求工商管理总局依法责令铁路运输企业撤销火车票票面引人误解的 "限乘当日当次车，在3日内到有效"的格式合同，并纠正旅客人身和财产损失赔偿限额过低的规定；请求国家发改委应当依法责令铁路运输企业停止收取火车票退票手续费的价格违法行为；请求建立火车票及相关手续费的定价听证程序制度等。
2008年5月22日，铁道部发函回复了董正伟的《请求保护公民人身和财产权益的建议申请书》，"答复函"中对于关于火车票票面规定的答复是"关于火车票票面'限乘当日当次车，在3日内到有效'的说明，近期我们已经启动了《铁路旅客运输规程》的修订工作，在新的《铁路旅客运输规程》颁行之后，该说明也将作相应的修改。"
2008年7月3日，董正伟收到了国家发改委的回函，国家发改委表示已向铁道部发出取消退票手续费的建议，应区分不同情况发生的退票，对由于自然因素等不可抗力或运输企业自身原因造成的退票，不应收取退票费；应按退票费发生的不同时段，合理设置差别退票费率，对旅客提前退票后运输企业能够再次发售的客票，原则上不应收取退票费； 运输企业因自身原因，没有按合同约定正常完成旅客运输任务，也应承担相应的赔偿责任等。当时，国家发改委有关负责人在与董正伟交流时认为，火车票退票手续费问题确实不妥，铁路火车票一票难求，退票后火车票可以再次售出，铁路企业又收取了补票手续费和50%加价，这是双重暴利。
2008年，国家工商总局办公厅办函字[2008]447号文件称，“火车票票面‘限乘当日当次车，在3日到有效’的规定，是格式合同的一部分，但这一条款容易使乘客产生误解，需要加以修改，以清楚明白的语言告知乘客。为此，我们拟就该条款可能引起歧义这一问题，建议铁路部门修改《铁路旅客运输规程》，以真正维护消费者的合法权益。”
然而，我们看到此次铁道部对《铁路旅客运输规程》修改中，并没有对火车票票面“限乘当日当次车，在3日到有效”的规定和退票、补票手续费、以及旅客人身材产损害赔偿限额作出修订。只是将原“第二十五条改为：“直达票当日当次有效，但下列情形除外：（1）全程在铁路运输企业管内运行的动车组列车车票有效期由企业自定。（2）有效期有不同规定的其他票种。通票的有效期按乘车里程计算：1000千米为2日，超过1000千米的，每增加1000千米增加1日，不足1000千米的尾数按1日计算；自指定乘车日起至有效期最后一日的24时止。”
《中华人民共和国合同法》第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益；第五十四条 下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。
而《铁路旅客运输规程》第114条，旅客人身伤害最高赔偿40000万元、随身携带物品最多赔偿800元的规定。115条包裹最多赔偿15元的规定能够等仍然没有任何修改。这严重违背了《民法通则》、《侵权责任法》、《消费者权益保护法》和《合同法》规定。同时违反了《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》的规定。按照现行法律和经济发展水平，人身死亡赔偿至少在40-50万元，伤残就更多了。铁道部修改《铁路旅客运输规程》却回避旅客人身和财产伤害赔偿问题，是不尊重公民生命健康权的表现，违反《宪法》国家依法保障公民人权的规定。
很显然铁道部也是很不诚信，损害了国家机关的形象。2008年铁道部对董正伟律师承诺的修改火车票票面“限乘当日当次车，在3日到有效”和旅客人身财产赔偿限额问题均没有兑现，也没有考虑国家发改委取消退票手续费，铁路企业违约承担补偿消费者损失的的建议和工商总局对《铁路旅客运输规程》的修改建议。
《中华人民共和国侵权责任法》 第十六条 侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。第二十二条 侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。
《中华人民共和国民法通则》 第一百一十三条 当事人双方都违反合同的，应当分别承担各自应负的民事责任。 第一百一十九条 侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。
《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第三十三条 事故造成铁路旅客人身伤亡和自带行李损失的，铁路运输企业对每名铁路旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币15万元，对每名铁路旅客自带行李损失的赔偿责任限额为人民币2000元。
铁路运输企业与铁路旅客可以书面约定高于前款规定的赔偿责任限额。
综上所述，笔者认为，铁道部修改《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》涉及广大民众人身和财产权益，没有依据《规章制定程序条例》等法律法规规定向社会公开征求意见、进行听证或者论证，单方面制订了对消费者极为不利的格式合同霸王条款，对铁路企业的违约责任和承担法律责任的限额却没有规定或者作了减轻规定，这些严重违反了《宪法》和《民法通则》、《反垄断法》、《侵权责任法》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》等法律法规规定，损害了法治政府的形象和公共服务企业的便民形象，践踏了公平正义和法律尊严。
为了维护广大消费者权益和法律尊严、实现社会公平正义、建设法治政府，笔者依据《立法法》和《反垄断法》规定，特此恳请全国人大常委会、国务院对《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》违宪违法之处就行纠正，请依法支持笔者建议请求为盼！
此致
全国人大常委会、国务院
申请人：
2010年12月4日www.fazh.cn