从美国旧金山湾区捷运系统看重庆统筹城乡的快速轨道交通战略
彭小兵∕
重庆大学贸易与行政学院/Center for Chinese Studies, University of California at Berkeley
（核心提示：本文的修改稿发表于《中国市场》（智库版）2010年11月第46期）
属于省之架构的山城重庆，地理环境、地貌特征和地质结构非常特殊，其交通建设任务也分外艰巨。国际上关于大众捷运系统（Mass Rapid Transit System，MRT）的概念虽已明晰，但定义并不统一，本文借鉴我国台湾地区的定义，将大众捷运界定为“利用地面、地下或高架设施，不受其他地面干扰，使用专用动力，车辆行驶于专用路线，并以密集班次、高运量快速输送都市及邻近地区旅客的轨道支撑式公共运输系统”。一般都市大众捷运系统主要由轻轨捷运（Light Rail Transit，LRT）、以地铁（Subway）为代表的铁路捷运以及具有轨道运输特性的公共汽车捷运（Bus Rapid Transit，BRT）构成。从概念内涵上看，大众捷运系统是典型的快速轨道交通体系。
最近十年，重庆市主城区轻轨和地铁等的捷运交通建设已经取得了很大成就，但系统尚不完善。与北京、上海、香港等国内城市相比，重庆的大众捷运交通状况比较落后，与美国纽约都会区、洛杉矶都会区、旧金山湾区和日本大东京等世界级大都会区的捷运交通体系相比，差距更大。重庆无论是主城区还是各区县，不仅未建立起完善的大众捷运体系，也更缺乏轻轨、地铁与公共汽车、铁路、机场、港口及省际、县际公路客运站相互之间一体化接驳的交通体系，不利于统筹城乡社会、经济的联系与发展。笔者从2010年1月起在美国加州大学伯克利分校做为期一年的访问学者，学习、居住并生活在旧金山湾区，对美国北加州旧金山湾区的大众捷运公共交通系统做了实地考察，有了切身体验，对完善统筹城乡发展的重庆公共交通体系建设有一些初步的思考。本文先考察旧金山湾区的捷运交通状况，然后从战略上剖析重庆完善统筹城乡快速轨道交通系统建设的思路，以抛砖引玉。
一、国际视野：美国旧金山湾区捷运系统概况
1.旧金山湾区捷运系统
旧金山湾地区（San Francisco Bay Region）是美国加利福尼亚州北部的一个大都会区，也是美国西部太平洋东岸仅次于洛杉矶的最大都会区。湾区不仅是世界闻名的硅谷所在地，也是全球顶尖的生物科技基地，还紧挨美国加州水果、粮食等农产品重地。不过，与其他以单一城市为中心的大都会区有所不同的是，旧金山湾区有数个独特的城郊中心。而之所以强调这点，是因为旧金山湾区与重庆行政布局的地理空间上有对接处。中美不少媒体通常把重庆形容为美国的芝加哥，重庆长江上游地区经济中心和金融中心的建设，也参照对比芝加哥，这都不无道理，笔者也深有体会。然而从行政区划上看，虽然旧金山湾区面积比重庆市行政辖区要小得多，两者的地质地貌也大不相同，但湾区各城市一片接连一片，这与重庆市主城九区的行政布局类似，而其中又点缀着几座比较重要的城池，这与重庆市下辖众多重要区县镶嵌其中的地理布局也有类同之处。旧金山湾区还有一个与一般都会区不同的特征是旧金山湾（San Francisco Bay）和圣保罗湾（San Pablo Bay）连成一片，两个湾（Bays）通过金门（Golden Gate）这个较为狭隘的出口与太平洋相连通，而狭道上空陆地相连的就是在美国与自由女神像齐名的标志性建筑金门大桥（Golden Gate Bridge），且湾区的其他部分也是桥梁云集，这与重庆市主城区“两江”（长江、嘉陵江）交汇、境内“三江”（长江、嘉陵江、乌江）纵横、桥梁林立的“桥都”特征可以对接。
考查旧金山湾区（San Francisco Bay Area）的大众运输，主要是Muni（San Francisco Municipal Railway）、BART（Bay Area Rapid Transit）与Caltrain（加州火车）三大运输系统。其中，Muni服务于旧金山市区，BART服务于旧金山湾区，Caltrain服务于旧金山南湾，三大运输体系相互衔接，形成一个完整的公共轨道交通体系。Muni系统比较充分地结合了当地旅游观光发展和历史传统特色，其营运包括：公车（Electric Trolley Buses及Diesel Buses）、有轨电车（Metro Streetcars）、电缆车（Cable Cars）和有轨地上电车（Historic Streetcars），通常只要买了一张Muni通行票，就可在通行票使用期限內搭乘前述各种公共运输工具。
但旧金山湾区最瞩目的公共交通运输体系是大众化湾区捷运系统（Bay Area Rapid Transit，BART）。美国的都市捷运系统，以旧金山湾区捷运与华盛顿特区捷运堪称现代化捷运的典范。其实，就区域间交通便利性而言，大众捷运因具有专用路权、高运量、班次密集、行车快速等特性，已被视为当今世界解决大都会区公共交通拥堵问题最重要的运输体系。而湾区捷运就是这样的自动控制、自动收费一体化、大众化、近郊型快速轨道通勤捷运系统，于1964年6月19日动工修建、1972年9月11日开始陆续提供正式载客运营。
湾区捷运沿着太平洋东海岸的旧金山湾和紧邻的圣保罗湾，贯穿旧金山湾地区众多县（County，又译为“郡”）、市（City）、镇（township），有时行驶在地下，有时穿行于山间，有时驰骋在地面高轨上，有时又穿梭于海底隧道中。捷运系统连通旧金山国际机场并直接接驳客运大楼，通过一段很短距离的Air-Bart穿梭巴士连接奥克兰国际机场，并对接火车和渡口（Train Stations & Ferries），连接东湾公车局（AC Transit）、加州火车（Caltrain）、美国火车（Amtrak）、旧金山市公车局（Muni）、圣马刁公车局（Sam Trans）以及遍布湾区其他地方的交通系统。有些捷运站与Muni合建车站，实现同站换乘衔接，有铁路的站点与铁路车站合建；大部分捷运站设有付费或部分免费停车场以及供残障或共乘人士使用的特别停车位。另外，湾区捷运系统还直接通达或通过与其他交通系统的衔接来连通遍布湾区的购物中心（Shopping Center）、餐饮区（Restaurant Districts）、剧院和公共娱乐中心（Theatres & Entertainment Centers）、博物馆（Museums）、文化中心（Cultural Centers）、大型公园和动物园（Parks & Zoos）、农场和大型农产品商场（Farmers’ Markets）、运动场和娱乐休闲区（Sports & Recreational Areas），通达大型商品展览中心等场所，连结34所高校（Colleges & Universities）包括加州大学伯克利分校（University of California at Berkeley）、斯坦福大学（Stanford University）等全美及全球顶尖大学，以及连结包括美国能源部劳伦斯·伯克利国家实验室在内的五个世界级研究实验室。可以说，湾区捷运是联结旧金山湾区和周边其他地区经济社会发展的大动脉。
从设施与服务上看，湾区捷运的车站、车厢，干净、舒适，宽敞、明亮，普通而又耐用。无论是推着婴儿车还是脚踏车，不管是手动还是电动轮椅（专门服务于行动不便的残疾人和老年人），也不论是拎着大箱子还是推着手推车，都可以很便利地推到站台和车厢。在捷运站内外、列车上，制服或便衣警察昼夜巡游，电梯、扶梯、行梯，耐用座椅，自动售票机，自动报警、自动监控设备，公共电话，导盲系统，听力障碍乘客使用的电讯设备，残疾人专用厕所，人工服务岗亭等设施一应俱全，且几乎都能处于完备、完好的状态，很少有人为损坏。另据资料显示，湾区捷运系统的海湾隧道和地下穿行部分，具有很强的抵抗地震能力。
2.旧金山湾区捷运系统的经验借鉴
旧金山湾区捷运这种大众运输导向的都市快速轨道交通系统有很多优点值得学习和借鉴，但这里重点总结两点与重庆市统筹城乡建设、城市化推进和高端加工贸易为创新突破之工业化建设密切相关的交通发展启示。
（1）湾区捷运系统的建设和成型，在很大程度上降低了对自用小汽车和公路的依赖以及环境污染，在一定程度上纾解了旧金山湾区这个大都会地区的交通困境。在美国经济不景气的当下，湾区捷运更是老年人和青年人的一种重要替代性代步工具。另外，湾区捷运系统的建设，重塑了海滨都市的风貌，创造了良好的都市景观，提高了生活品质。
（2）湾区捷运系统通过接驳机场、公路、铁路、渡口、港口，将粮农品产地和引领世界信息技术和生物技术的各高科技企业连结在一起。捷运系统与土地节约使用和都市经济发展相结合，促进了加州经济、环境和社会的可持续协调发展，助推了旧金山湾区成为美国高科技和金融投资人才集聚基地以及与洛杉矶并驾齐驱的美国西部区域金融中心地位的奠定。
二、战略分析：重庆市发展大众捷运交通的现实意义
重庆市目前正在以实现“五个重庆”为目标，加快实施城市化、工业化和城乡统筹一体化的“三位一体”战略，全面推进统筹城乡和两江新区建设。笔者进一步将重庆的城市化定位为以重庆主城九区为核心，以万州、涪陵、黔江、合川、永川、江津等重要区县为支点，往东北、东南方向辐射延伸的，具有典型大都会区（Metropolitan）特征的超级城市圈。预期未来10-15年内，重庆的城市人口规模异常庞大，并真正建成巨型的国家中心城市之一。
经济学家对于城市化的效率一直持肯定态度。一方面，在关于城市化和分工演进之间关系的一般模型中，如果大部分居民都集中在一个相对固定的城市区域，那么，由于生活、工作、交易时的旅行距离的缩短，交易效率提升、交易成本降低，分工水平和生产力水平也会大大提高；另一方面，城市化以及地区人口的大规模空间聚集也意味着市场的扩大，而市场扩大就更能获取竞争优势，主导游戏规则的制定权。这就是聚集效应。然而，城市化推进之聚集效益的体现，重要前提是在跨区域合作以及区域集中旅行效率和人力资源跨区域配置效率上的提高。也就是，支撑未来重庆超级大都会区、扫除生活障碍并真正实现城乡一体化，需要发展模式的革新和公共交通的迅捷畅通。此外，重庆目前正在加快户籍制度改革，推进土地集约节约利用，这种城市化过程使得整个城市成为一个合理分工的有机活体，进而以更强劲的动力，推动公共交通基础设施和现代化便捷交通服务需求的不断提升。
然而，作为山地城市的重庆，山高坡陡、道路曲折，主城区和各区、县分隔、分块，经济相对落后，工作、生活需要紧密联系就决定了居民出行主要依靠公共交通运输，因此与其他一线城市相比，重庆目前的交通瓶颈已经更为突出，交通矛盾已经更加尖锐，交通体系已经更加脆弱。再基于未来巨型都会区的视线，按照重庆的地理条件，现有规划的公共交通（公路运输和轨道交通）无论在数量、质量上还是在结构上都不可能负荷起未来庞大公共交通需求和承载统筹城乡这样大的公共交通运行压力，公路运输所造成的乘车难、交通拥堵、事故加增和能源巨耗、交通污染等外部成本也将进一步大增。因此，在统筹城乡改革和发展、两江新区建设、新一轮西部大开发、“十二五”规划启动以及经济增长模式急需转变的大背景下，更新大众捷运系统建设与发展思路，对于重庆城市化建设和经济、社会发展，具有战略意义。
另外，国际上未来最为关切的将是温室气体排放、化石能源消耗、全球气候变迁等议题，国际油价也反复、多次、密集性、动荡性高涨。基于此，当代新都市学家正致力于倡导一种“节约型”、“生态化”的“新传统”大众交通规划模式，寄望于沿公共捷运线路，通过高密度（High Density）、混合土地使用（Mixed-Land Use）和精心的都市设计（Design），让“大众轨道捷运导向的都市发展”理念成为都会区发展的主轴。现实也表明，重庆的城市化发展必须走布局集群、用地集约、生态环保之路，但集约化和生态化倚赖于统筹城乡全覆盖的大众公共捷运系统的建立与完善。笔者意识到，上述这些议题和理念，为重庆市轨道式捷运导向的大众公共运输改革提供了最佳契机。因此，重庆市发展以大众捷运系统为主体的快速轨道交通体系，来扩充快速公交线路，不仅将真正利于大众交通安全性的提高和交通可达性的改善，让交通出行多元化需求得到满足，也有助于缓解传统交通“土地占用、能源消耗和环境污染”的困局，还可以促使城市结构布局更趋合理化和生态城建设，提高居民生活居住环境的品质，具有极为重要的现实意义。
三、战略目标：重庆市快速轨道交通的发展方向
借鉴美国旧金山湾区捷运系统的优点和特色，笔者提出，重庆市快速轨道公共交通的战略定位是，建立统筹城乡的土地和资源能源节约型的跨区捷运系统（Interborough Rapid Transit，IRT），提供重庆市约两千万人的通勤与公共运输服务；战略目标是，以轻轨、地铁等大众捷运系统为主体，以公车捷运作为延伸，比较集中在主城区和支点区县内部高、中等密集度和多层、高层住宅区，在大型商业、金融业等服务业集群区和工矿企业集聚地，在大型文化娱乐中心、休闲购物中心、餐饮区、重要的人文和自然景区、体育运动场区、会展中心，在机场、火车站、客运站、港口等核心交通集散地，在高校集群区（如大学城），以及在主城区和各支点区县之间，让居民的上下班、交易、就学、购物、休闲、娱乐、运动、观光等拥有方便、快捷、舒适的大众捷运站点临靠和对接或接驳，形成一个在主城区交错、百万人口区县为支点、在中心城镇设站、在各中等城市之间来回穿梭的高覆盖率、中高承载量、低能耗、全天候服务的大众捷运公共交通系统，缓解公路交通压力，逐步遏制、规范并最终从实质上改变现行高成本、高能耗、高耗时的交通出行消费和生活方式。
目前，主城区的轻轨和地铁捷运交通已有布局并初步成型，但还需进一步优化，主城区、支点区县相互之间的快速轨道交通系统需要加紧规划、设计和进一步提出可行性研究报告。
四、战略措施：统筹城乡大众捷运交通建设的政策举措
2010年国家交通运输部与重庆市政府签署《关于建设统筹城乡交通发展改革试验区的合作协议》，明确重庆市成为中国统筹城乡交通发展改革试验区。重庆应该以此为契机，修订现行的轨道交通线网规划，加快制定大众捷运系统优先发展政策。也就是，从统筹城乡要求出发，基于公共利益优先原则，规划适度超前，优先保证大众捷运交通用地，优先保证快速轨道建设资金投入，优先保证大众捷运系统与其他公共交通系统换乘、接驳服务上的便利。
囿于政府财政困难，而大众捷运系统建造及建成后的营运和养护成本高昂，因此需要重庆市政府组织研究评估大众捷运的建设、营运和发展模式，研究改进捷运车辆路权使用型态及其系统设施，促进轨道交通与土地使用的结合。要完善政策和运营管理体制，创造一个国际化、人性化、捷运化、信息化和生态化的巨型公共轨道交通系统。促进实现运行、调度和管理的整合统一，建立或完善统一管理大众捷运交通系统的捷运局，有些市辖区内的客运高速铁路还可纳入捷运局管辖。加快推进大众捷运交通模式相互之间及其与其他各类公共交通模式换乘、接驳的一体化。强化公共交通部门的协同运作和资源共享的信息化、制度化。
与此同时，要全局统筹，内外结合，重视市域交通对外辐射和衔接，既优化市域范围内的交通资源配置，又形成与周边交通融会贯通的格局。近期可做的包括：将非捷运路线的干线公车捷运化，配合新捷运线通车（轻轨、地铁）增设接驳路线，将捷运路网实质服务范围扩大延伸至更多社区与重要据点。再以解放碑核心金融商务区和江北嘴金融核心区为例，由于重庆的公共汽车交通脏、乱、差、抢道、超载、超速等现象普遍存在，因此这两处金融核心区的连通和中央地带的便捷抵达，采用捷运自动输送系统并以公车捷运作为延伸是最合适的大众交通运输方式，这样可以尽量减少小汽车过境，尽可能地排除公共汽车的抵达。
尽快布局和开展与捷运系统建设密切相关的专业性研究，包括但不限于：捷运建设在地形、地貌、地质上的专业规划与研究设计；统筹城乡背景下快速轨道综合交通规划研究；大众捷运系统对观光旅游业发展影响研究；大众捷运系统的可持续发展及其财政政策研究；大众捷运法规体系和监控机制研究，以提供大众捷运执法和交通安全教育的法源依据；大众捷运站周边土地使用规划模式研究；大众捷运设施建设的投融资体系、体制和经营机制的创新研究；大众捷运“畅达、安全、舒适和清洁”的公共交通服务研究；付费票证系统的开发设计；大众捷运系统核心技术以及综合交通控制技术的开发研究。
另外，完善的大众快速轨道交通运输系统毕竟是百年大计，又关系到公众的切身利益，需要重庆全市人民齐心协力，共同谋划，以凝聚行动共识。为此，要促进互信与创造多方有效及多赢的沟通协调，允许通过公开政策辩论、公民论坛、社会组织等方式让全市人民充分参与和决策，共同来打造一个大众化、长久的、多元选项的复合式都会区捷运公共交通系统。
（作者单位：重庆大学贸易与行政学院副教授，美国加州大学伯克利分校访问学者）
湾区捷运(BART)——伯克利站
旧金山湾区捷运(BART)——月台直通旧金山国际机场出境大厅
旧金山湾区捷运(BART)——自动检票
旧金山湾区捷运(BART)——自由出入列车