郑风田：2010一号文件解读（8）：小农水才是大水利？

 

毛主席他老人家有一句名家：水利是农业的命脉，是抓着了牛鼻子。但近年来我国农田建设一直远远地滞后于现实，一直在吃子孙饭。今年的一号文件第8条，“突出抓好水利基础设施建设”，有一些小动作，也可能跟去年春节的大旱有很大的关系？具体内容包括：

 

准则：国家固定资产投资要把水利建设放在重要位置。

投资方向继续大江河治理兼顾中小：继续加强大江大河大湖治理，逐步推进重点中小河流治理。加快大中型水利枢纽工程建设，搞好蓄滞洪区建设和山洪灾害防治。大力推进大中型灌区续建配套和节水改造，加快末级渠系建设。按期完成规划内病险水库除险加固任务，统筹安排其余病险水库除险加固。在科学规划论证基础上，启动大中型病险水闸除险加固。加快大型灌排泵站更新改造。拓宽水利建设基金筹资渠道。

 

小农水建设提上日程：大幅度增加中央和省级财政小型农田水利设施建设补助专项资金规模，新增一批小型农田水利建设重点县。大力发展高效节水灌溉，支持山丘区建设雨水集蓄等小微型水利设施。通过一事一议、财政补助等办法，鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设。

 

体制改革：深化水利工程管理体制改革。推广农民用水户参与管理模式，加大财政对农民用水合作组织的扶持力度。加强基层抗旱排涝和农村水利技术服务体系建设。

 

小农水问题一直是我国农田水利设施的一个痛，现在的政策导向已慢慢开始转向了。农村水利的最后一公里如何解决？如何恢复传统的农业水循环？目前片面靠打井的吃子孙的农田水利建设思路是否该进行调整了？如果对一些地区的保命水进行投资？片面市场化的改革以及提升水价都不是解决农村用水的改革方向，上述问题都需要引起关注。

 

频繁大范围的干旱洪涝暴露出的真问题。

我国一直是季节性气候很明显的国家，在雨季时会下很多雨，而在旱季时又有可能几个月都不下雨。其实解决的方法也很简单，那就是进行农田水利建设，大到大江大河的治理，小到沟田渠、堰的维护等等。这些设施在有雨时把多余的雨水贮藏下来，到旱季时拿出来用。

 

目前我国这种频繁的大旱大涝与其说是天灾，还不如说是人祸，它暴露出我国农田水利设施建设这么多年存在的以下严重问题：多年的投入欠账与制度缺失，许多农田水利设施年久失修；种粮的比较效益低下使农民不愿意进行水利投资，也难以投资；国家对水利设施只投大江大河建设，到农民田头的最后几公里无人问津等等。这些原因使不少地方的农田水利设施在关键时刻“掉链子”，无法承担更大一点的干旱风险。在风调雨顺时还能凑合着用，一遇到大旱就无能为力了。

 

30年来我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化趋势

从改革前后农村农田水利投入的制度演变和现实情况来看，我国农田水利投入的状况客观上一直处于恶化趋势，由此导致原有的供给水平遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了农业和农村的持续稳定发展。

 

我国农田水利事业的发展主要集中在50~70年代，80年代以前的水利建设对农业经济增长的有重要作用，取得了巨大的成绩，全国建设了3万多座大中型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。主要原因是从中央到地方都非常重视农田水利建设,公社体制又客观上使得农田水利设施的外部性有效地内在化了。

 

改革后，政府主要从城市和工业获取利益，也把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，管理日渐荒疏。基层政府又因资金不足和上级没有要求而难以投入。同时，由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期政绩的激励，常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。

 

农民不愿意在低效益的农田上投入更多的资金修建水利设施

大批劳动力外出打工确实有促使劳动力市场化和提高农民现金收入的积极作用，但同时也造成农村劳动价格显性化，劳动力投入农业的机会成本大幅度上升，这种现实情况虽然能够体现所谓“理性小农”的市场经济特征，但由于根本改变了由于劳动力无限供给而形成的不计代价的“劳动替代资本”投入的的内在机制，而使得改革前相对有效的劳动替代资本的基本建设投入方式难以重新恢复。

 

比较利益低使农田水利修建等社会动员机制难以启用。从社会资源动员角度看，缺乏有效的动员机制，资金来源单一，筹资困难。目前我国农村农田水利设施的投入主体依然是以政府为主，很难形成一种有效机制来调动农民自身的资源投入，以及其它社会资源的参与。在目前县乡地方财政普遍吃紧的投入约束下，这不能不说是一个亟待解决的严重问题

 

“两工”取消，乡村在农田水利建设上直接使用劳动力的可能，使农村基础设施、特别是与农民生产生活息息相关的小型基础设施建设基本上失去了原来的主要投入渠道。

上世纪九十年代以来，财政压力下造成政府与农民之间的矛盾大量爆发，进一步增加了农村公共投入的困境。随着九十年代后期农业两税征收方式改变为“户交户结”，传统农区大多数农村公共财政获取的成本增大，导致普遍欠税和公共负债逐年递增，特别是“三提五统（三项乡统筹和五项村提留）”和“两工（劳动积累工和义务工）”完全取消的政策，相当于把乡村财政支农的基础抽掉，并清除了乡村在农田水利建设上直接使用劳动力的可能，客观上使农村基础设施、特别是与农民生产生活息息相关的小型基础设施建设基本上失去了原来的主要投入渠道。我国90年代以来在小农经济的经济基础之上构建了高成本的政府上层建筑，造成县以下乡村基层公共负债近万亿，甚至使得任何上级资金都可能成为基层政府应对开支和偿付债务的来源。

 

分散的原子化农民而比较利益执水利设施的外部性而缺乏投入激励。尤其税费改革后，取消了义务工和劳动积累工改为一事一议制度，这种干涉村民自治内涵的由政府自上而下供给的制度缺乏后续政策，对过去依赖于“两工”来维护的基层农田水利设施的影响尤为明显。长期以来，我国农田水利基础设施的维护是以农民提供义务工的形式提供，随着传统农区小农经济全面恢复，农民个体对农田水利基础设施的维护投人与自己的预期收人的不确定性预期相关度提高，农民在维护中存在搭便车和机会主义倾向明显，维护投人明显不足，降低了水利基础设施的可持续性，灌溉效率低下。

 

从国家层面看，政府过分重视“大江大河”的治理，而在农灌水库建设投入上明显不足，从而导致水利建设中的布局“错位”。

由于建于上世纪六七十年代的渠系工程老化失修，干支斗毛渠道输水不畅、跨塌渗漏严重、引水能力不足使得末端渠系配套不完善成为许多地区影响农田用水的一大关键问题。末端渠系不配套导致即使有水也到达不了目的地，或是用水效率低下、用水成本提高。

 

而且，目前各地在兴建水利设施时，对能够发电等有经济收益的水库投资比较热心，但对主要以农田水利灌溉为主的水库建设积极性不高，这主要是因为农灌水库的比较利益低。

 

“两工”有可能恢复了？

文件规定：通过一事一议、财政补助等办法，鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设。深化水利工程管理体制改革。我国的农田水利设施最后一公里问题，一直没有得到有效的解决。过去对农民田间地头比较有效的“两工”制度被取消，使农田水利成了无水之源。“两工”就是农民在农闲时出“义务工”与“积累工”，农村与防旱防涝密切相关的村边沟、塘、渠、堰等，过去都是由“两工”在发挥作用。农闲时由本村农民投工投劳进行维护，雨季来临时就可以让沟塘贮水，渠道排水，干旱时则可人中抽水浇灌。这样一个维系村庄农田水利建设的制度一直稳定运行了很多年，功勋卓著，对缺乏国家与政府投入的农田水利设施建设维护与完善发挥了极大的作用。但却在2002年取消农业税时一并给取消了。农村在取消“两工”之后，虽然减了农民的负担，也是一把双刃剑，使原本就很薄弱的农村基础设施建设的投入明显的不足，从这看又“增负”了。所以到现在许多农民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管，国家只管大江大河。农民没有办法，要么有的地方偷偷地还坚持两工，要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的，可以打点井浇灌。

 

此次文件提通过一事一议，提倡鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设，设想很好。只是一事一议，在许多农村地区变成了什么都不议，什么也都议不成的现象，值得深思。

（作者郑风田为中国人民大学教授）