发展现代农业的前提首先是要确定谁是农业发展的主角，否则主客易位，将政策实施的对象搞错，就容易发生资源配置效率低下、事倍功半、以及丧失先机的问题。直觉上说，发展现代农业的主角当然是农民，绝非政府。然而现在，许多区域的农户平均耕地面积还不足一亩，因此无法达成规模经济的生产，造成生产成本高，产品缺乏竞争力等后果。此外近年来在农业劳动力快速老化之下，有的区域的农民平均年龄已高达五六十岁，在缺乏市场分析与应变能力之下，要这些高龄的农民去应对国内外市场的激烈竞争，承担风险，恐怕也是不切实际。

　　因此，能担当农业发展主要角色的应是农民组织，如农会、农村专业合作社等，因为唯有通过农合经济组织才能将众多农民组织起来，克服其在农业研发、生产要素采购、生产、以及农产品营销上的信息缺乏与规模劣势。然而过去农民组织在配合政府发展农业上多是担任“配角”。因此今日若要这些农民组织成为农业发展的主角，带领农民应对市场变化，除有“非我莫属”的自觉外，农民组织的经营模式必须“脱胎换骨”，讲求经营效率。大家所熟知的新西兰奇异果，其背后的经营主体即是该国的农业合作社，它的组织、发展以及成功的转型为跨国性经营组织的故事，应可做为中国农民组织改造的借鉴。

　　从事农产品生产、加工、运输、储藏、国际贸易的各种企业，应该也是农业发展的主角之一，因其具有讲究经营效率的企业本质，在今天农业就是商业的全球化竞争中，有其特别的优势。然而这些农企业在过去并未曾得到政府大力的扶持，原因是政府仅考虑其经营的目的在争取其自身的商业利益，与增加农民收入的政策目标并不一致，也没有重视其讲究效率经营的组织面优势。换言之，政府在这几年并未能对出现的新局面，积极有效地扶持当地农企业，扩大其规模，加速其成长的目标。其实农企业与农民利益的整合在政府的支持与辅导下应非难事，但这却是过去长期欠缺的。这是需要政府反思的大问题。因此，这样说来，政府当然也是农业发展的另一“主角”，因为从中央到地方拥有千亿、百亿直接用于农业发展的财政预算以及高素质的研究团队与恪守信条的人民公仆，政府理应能协助农民并主导当地农业发展。然而，发展现代农业面临的是个全新的竞争环境，在此环境下，市场竞争的激烈与企业经营的复杂程度，以及对规模经济与快速应变能力的需求，却远非政府机构所能处理、所能满足。因此在今后，政府必须扬弃过去权威性主导心态，凡事自己领军、冲锋向前。换言之，在以市场为导向的要求下，政府对农业发展角色应局限在市场交易秩序维护、农村专业合作社发展所需协助的充分提供；其它的具体经营则由合作社自行决策，负责成败，而不是将视政府为合作社的代表，越俎代庖。

　　有鉴于此，现代农业发展战略应以扶持农村合作社发展为重点，增强其竞争力，让其担任农业发展的主角，领导农民，整合农产品的生产、加工、运输、销售、乃至国际贸易等各种产销一体化活动。大力辅导合作社企业化经营、积极鼓励合作社整合或业务合并、或共同投资组建农村专业合作社、主动辅导合作社与企业建立合作关系、为合作社充分提供扩大经营规模所需的长期低利率资金、（央行本次调整准备金率为对县域经济有效的目的也在于此。）专业辅导合作社建立跨国经营能力等，都是未来值得政府最优先推动的重点工作。