“墨西哥奇迹”与墨西哥宪政

（上）

曹思源

墨西哥与俄罗斯，这是一个奇异的对比：

两国人口总数比较接近，都在一亿多。国土面积则相差很大，俄罗斯是墨西哥的8.7倍。一般理解，俄罗斯的经济实力应该比墨西哥强得多，然而实际情况却是倒过来。以2000年为例：墨西哥的国内生产总值（GDP）为5814亿美元，是俄罗斯的2.2倍；而人均国民总收入，墨西哥5110美元，俄罗斯1710美元，前者约为后者的3倍。两国经济状态为何如此悬殊？

与俄罗斯形成巨大反差的还有，1940—1981年连续40多年的时间里，墨西哥的经济以年均6.1%的速度持续增长，同时政局大体保持长期稳定，被国际上称为“墨西哥奇迹”、“墨西哥稳定之谜”。

谜底在哪？我看就在1917年。

1917年，墨西哥立宪会议通过了一部宪法，确立了三权分立和普选原则，从此走上了虽有坎坷却顺应世界潮流的宪政之路。

1917年，俄罗斯发生十月革命，尔后以武力解散立宪会议，否定宪政，走上了一条斯大林一个人说了算，5000万人蒙冤的无产阶级专政之路（详见《炎黄春秋》2009年第11期《俄罗斯走向宪政的大弯路》）。

此可谓差之毫厘，失之千里。

一、墨西哥简史与宪政概要

　　墨西哥是美洲文明古国。大约两万年前，墨西哥就有人居住，处于旧石器时代。墨西哥是印第安人古文化的摇篮，它孕育了驰名世界的玛雅文化、托尔特克文化和阿兹白克文化。

　　1519年西班牙殖民者侵入墨西哥，1522年在墨西哥城建立新西班牙总督区。1810年9月16日，伊达尔戈神父在多洛雷斯城发动起义，拉开了墨西哥独立战争的序幕。1821年墨西哥宣告独立。

1867年法国、英国和西班牙入侵者被赶出墨西哥。

1910～1917年墨西哥发生民主革命，定国名为墨西哥合众国。

1917年，宪政主义者卡兰萨总统颁布了奠定国家宪政基础的《墨西哥合众国宪法》（2月5日由制宪会议通过）。这部宪法执行至今，期间虽进行过近200次修改，但其宪政民主方向始终没变。宪法规定：国家为总统制的联邦共和体制，立法、行政和司法三权分立；总统由直接普选产生，任期６年，终身不得再任。总统是国家元首和政府首脑，执掌国家最高行政权。由参众两院组成的联邦议会是国家立法机构，主要职权有：批准条约及总统关于法院、财政、外交、军队高级官员任命；修改宪法；批准总统出访；必要时任命临时总统等。内阁是政府行政机构，由总统直接领导。墨西哥各州制定本州宪法，但州政府权力受国家根本法约束。

二、宪政初期 组建政党（1919～1940年）

墨西哥在走向宪政之前，有较长的地方封建割据历史。地方军阀和地方首领史称“考迪略”，相当于地方小诸侯。考迪略的惯性，一直延续到1917年宪法颁布之后的十多年，军人暴乱、军阀混战、破坏选举、扰乱政局。

在这种情况下政治强人卡列斯（1924～1928年任总统）开始把全国约1800个地方考迪略和200个党派团体联合起来，组建一个用以取代考迪略势力的全国性政党，以解决政权交接的制度化问题，这就是1929年3月创立的国民革命党。从此，开始了墨西哥历史的新阶段。国民革命党(PNR)是一个官方党和一个职业政治家的党。以前通过武力较量来解决的政权交接问题，现在可以在党内通过和平、合法的手段协商解决了，考迪略的个人领导地位已由政党的领导地位取代了。

1934～1940年卡德纳斯任总统期间，支持工农运动，实行与工农联盟的民众主义政策，建立工农武装，与正规军相制约，并实行竞争性考试，进一步加强军队的职业化。军队编制也缩小到49038人。此后，军队开始脱离政治斗争，专心致力于自身专业水平的提高和军人教育水平的提高，过去只听命于考迪略的武装力量，逐步变成一支国家化武装力量。

1938年3月卡德纳斯解散了国民革命党，在它的基础上成立了新的官方党——墨西哥革命党。墨西哥革命党(PRM)的成立是墨西哥宪政发展史上的一次重大政治改革。这次改革的要点有二：一是把包括工人农民在内的广大民众吸收进执政党，纳入官方机构，把卡列斯时期的考迪略和地方首领党改造成一个有工人农民加入政治体系的党。二是把卡列斯建立的地区结构的官方党，改造成职团结构的官方党。将墨西哥国民党分成4个职业部门——农民部、工人部、人民部和军人部，形成一个广泛的、中央集权的执政党。官方党的这种职团结构，对于宪政制度的确立有两个重要意义：

第一，除了军队，党的其他3个部都有从基层到中央的垂直组织系统。

第二，进一步把军队引入制度化的轨道，避免了他们经常非法干政的弊端；同时把他们过去那种左右政局的决定性作用缩小到只有1／4的比重，并对他们严格限制。

经过民主革命后近30年的不懈斗争，特别是经过卡德纳斯的政治改革，宪政制度终于在墨西哥基本确立起来：军人只能服从宪法政府的领导；教会和大学已同政府达成妥协；地方考迪略以及有组织的工人农民都已加入执政党；所有这些社会势力都已服从于一个强大的政治机构；权力中心已不是某个人，而是依法选举产生的总统。总统身上是“两制”结合：一方面是总统集权制，兼任执政党领袖；另一方面是总统一任制，终身不得再任。

1940年在卡德纳斯总统执政后期，墨西哥的经济出现了危机，从而又引发了选举危机。执政党墨西哥革命党内部也分成了两派。一派是以卡德纳斯总统所支持的总统候选人穆希卡为首的“激进改革派”；一派是前总统希尔为首的“恢复秩序派”，他们提名当时政府的国防部长卡马乔为总统候选人。并发起了强大的竞选运动。

尽管卡德纳斯想控制总统候选人的提名，发动群众游行以支持穆希卡，但在当时的政治危机和经济危机的压力下，如果坚持提名穆希卡为总统候选人，就有可能使国家陷入分裂，甚至内战。最后，众参两院以多数票通过支持卡马乔为总统候选人，并在两院组织“政治行动集团”，从而避免了军队内部暴乱的灾难。一场严峻的政治危机终于过去了，1940年7月7日举行大选，卡马乔赢得了胜利，当选为合众国总统。

卡德纳斯遵照宪政程序，把国家的领导权交给了虽然不是他自己最满意的，却是依法选举产生的总统卡马乔。从此，每6年一次的总统选举和权力移交制度化了；总统不得连选连任，以杜绝个人独裁的规定制度化了；任何觊觎总统职位的军人野心家都无隙可乘；墨西哥大众梦想了一个多世纪的宪法秩序终于确立起来。随着这一秩序的确立，墨西哥进入了一个从未有过的经济增长时代，这种增长很快使墨西哥从一个落后的农业国变成一个工业农业国。

三、宪政巩固 执政党自身制度的改革（1940～1958年）

1940年墨西哥革命党的军人部被卡马乔总统取消，标志着墨西哥历史上军人干政时代的彻底结束。

卡马乔取消军人部的决定是个人做出的，并没有得到党的正式文件的认可，但国防部长卡德纳斯和绝大多数将军都支持这项决定。首先是因为卡马乔把他最忠实的朋友都安排在领导岗位上，这些人都坚决支持他。其次，欧洲战争的发展使许多军官认为，在战争的威胁下，军队的内部团结是绝对必要的，不能因为国内的政治斗争影响军队的稳定。再次，党的人民部的领袖们也都坚决支持，在他们看来，这一决定有助于“从一个军人政府到一个文官政府”的过渡。所谓“文官政府”自然是40年代从中产阶级中涌现出的政界人物领导的政府。所以，他们都认为，这个决定对建设墨西哥宪政具有十分重大的意义。

在议会选举中，墨西哥革命党的人民部（主要是中产阶级）尽管数量上还是党内的少数，但在党的领导机构和新的议会中已变成多数。墨西哥革命党的性质也逐步由原来的以工农为主要依靠对象的各革命阶级联盟，变成以中产阶级为核心、以职业政治家为骨干的联盟。在选举后的第39届国会中，众议院几乎全由官方党的成员组成，在147名众议员中，144名是官方党的代表，只有3名是“独立的”(无党派)议员。而在官方党议员中，又绝大多数是人民部的成员。

1945年12月31日公布了卡马乔政府向联邦议会呈交并经国会批准的“新选举法令”。1945年的选举法实际上已经把后来几十年墨西哥政治制度最一般的轮廓具体描绘出来，是墨西哥宪政史上一次重要的改革，它不但为墨西哥政治力量对比变化的合法化、为墨西哥政治生活进一步制度化提供了法律依据，取缔了有可能带来选举暴力的各种组织形式，而且也为墨西哥过渡到文官政府奠定了更为扎实的基础。

1946年卡马乔总统任期将结束，对革命党自身制度进一步改革的需要比任何时候都迫切。因为：第一，墨西哥参加了第二次世界大战，民众的民主意识有了提高，政权的民主形式被摆到最重要的地位；第二，1945年，一些市政府的暴行，酿成了遍及全国的抗议浪潮；第三，1945年末选举法改革后，新一轮总统选举(1946年)即将来临，为了适应新选举法的需要，许多人都提议进行党的制度深入改革。

选举中，官方党首次提名一位文职人员米格尔•阿莱曼为总统候选人，并赢得了选举竞争的胜利。此后，墨西哥再没发生过军人专政的事情。

1946年1月卡马乔将墨西哥革命党易名为革命制度党，简称“普里”(PRI)，表明墨西哥的革命任务已从群众性政治斗争转为维护和完善现行的制度，相应地，意识形态宣传也从过去的以阶级斗争、社会公正为主，转变为以“全国团结”为旗帜，淡化阶级冲突，强调民族利益。

1950年为了满足日益增多的有政治意识的公民和专门化利益集团的参政要求，革命制度党重新恢复了部门提名制度，职团结构再度得到承认，并且扩展这一结构的外延。在党的外围创立特殊的群众组织，把更多的政治力量整合到党的周围。如：为了保持与军人的团结一致，革命制度党建立了“全国荣誉和公正委员会”；为了鼓励妇女和青年加入官方党，又成立了“全国妇女参政委员会”和“全国青年组织”。

1950年2月初墨西哥革命制度党在首都剧场召开全国代表大会，总结阿莱曼执政4年来党的工作，并作了一些制度性调整。经过这次调整，在卡德纳斯执政时期基本确立的墨西哥政治模式才真正确定和巩固下来。阿莱曼政府的头四年(1946～1950年)是自20年代末开始逐步形成的墨西哥宪政制度最后建成的决定性阶段。

1956年墨西哥首都发生学生运动，军队进入工学院校园，把坚持反抗的学生强行赶出宿舍，并将这所高校封闭了数月之久，许多学生被军队交给警察局。这是革命制度党的一大败笔，为1968年更大的学生运动埋下了火种。

四、选举制度改革（1958～1982年）

从1958年洛佩斯•马特奥斯就任总统时起，以推动选举制度改革为主要内容的政治体制改革，一直是墨西哥历届政府的一项重要工作。在此之前，由于墨西哥议会一直实行多数选票制，因此，议会几乎全部被执政党垄断，反对党中不仅没有参议员，而且连众议员也很少，议会实际上是革命制度党的一党天下。为了扩大众议院的代表性，鼓励各个合法组织将其政治能量更多地用于通过合法途径参与国家政治生活，1963年通过修改宪法进行改革，建立了政党代表制，规定凡参加全国选举的政党，只要在选举中获得2.5%的选票，即可得到5名众议院的席位，所获选票每增加半个百分点，再增加一个席位，但最多不超过20个席位。由于这一改革，各反对党在联邦众议院的席位总数从1961年的6席增至1964年的35席，其中当时最大的反对党——国家行动党就拥有20个众议员席位。1970年埃切维里亚总统执政后，为了能更多地听到少数党的意见，一方面他把反对党获得党众议员资格的总票数由2.5%降至1.5%，另一方面又把党众议员席位的最高限额从20席增至25席；此外，为引导和鼓励青年参与合法的政治竞选，埃切维里亚还把当选参、众议员的年龄下限分别降到30岁和21岁。应该说，马特奥斯和埃切维里亚的政治改革，虽然并没有改变革命制度党在联邦议会的主导地位，但却大幅增加了反对党在众议院的席位，并从此拉开了墨西哥现代政治改革进程的序幕。

1970年埃切维里亚就任总统后所进行的政治改革，与此前若干年的学生运动是有密切关系的。

1968年10月12日，奥运会在墨西哥主办，而恰恰是奥运会成了学生运动的导火索。人民对墨西哥革命制度党长期一党独大的政治体制表示不满，如：革命制度党控制了国家的所有方面，对执政党几乎没有任何监督，以至于腐败成为国家的严重问题；由于一党独大，客观上造成了上届总统可以挑选下届总统，总统可以直接任命议员、法官、州长，所有宪法规定的人民民主权利几乎都成了一纸空文。民众的这些不满，此刻都借着奥运会这个导火索爆发出来。学生们认为，在国内经济不景气的情况下，政府投资1.5亿美元，用于建设新的体育设施，是政府在炫耀自己的“繁荣”，是“无聊”和“空虚”的表现。

1968年10月2日，即奥运会开幕前10天，墨西哥首都的“三文化广场”举行了抗议政府暴力镇压的万人集会，当天下午6时许，政府出动满载军警的坦克、装甲车包围了集会群众，镇压极为严酷，当场打死20多人，并用火箭筒攻击墨西哥国立自治大学的校门。在此前后近两个月的时间里，大约有800～1000人死亡，2000多人受伤，2000多人被捕，成为墨西哥历史上最著名“三文化广场”惨案。结果，使稳定了数十年的墨西哥宪政一度处于危机之中。

1971年学生们借联邦政府领导人换届的时机，要求重新评价1968年的学生抗议活动、平反和进行政治对话、消除腐败、加快政治体制改革。他们组织了各种学生团体，开展了小规模的抗议示威，在这次抗议活动中，学生们汲取了1968年遭到残酷镇压的教训，没有采取1968年时的大规模抗议示威策略。政府也从1968年镇压学生运动使执政党威信大降和危及其执政基础的教训出发，不敢贸然再次公开使用武力了。但原内政部长出身的埃切维里亚总统却希望将学生运动消灭在萌芽状态，为此，政府利用便衣安全部队来对付学生，在随后的镇压行动中，使10多名学生和民众死于非命。

路易斯•埃切维里亚由于直接参与和指挥了1968年的镇压行动，也是1971年压制学生运动时的总统，涉嫌下令杀害学生，直至33年之后，他虽然已是八十多岁的退休老人，仍受到墨西哥特别检察官的谋杀指控。

但也就是从这时开始，墨西哥的反对党慢慢成长起来了。他们与执政的革命制度党内主张改革的人士一起，逐渐形成了与执政党的竞争关系。在民心向背的变化中，各种政治力量的此消彼长，也在进一步改变着革命制度党的执政策略。

尤其值得注意的是，在墨西哥国内政治危机发生的过程中，执政党革命制度党不但没有停止，而且还继续积极地推进选举制度的改革。

1976年洛佩斯•波蒂略总统执政后，主张迅速对国家的单一政治结构进行现代化的改造，鼓励国内的各种政治势力参与政党竞争，以便尽快建立起一个多元化的民主社会。为此，波蒂略于1977年很快颁布了《政治组织和选举程序法》，宣布取消政党议员制，而代之以“比例众议员”制，即众议院设400个席位，其中300席由全国300个选区多数票产生，另100个席位在获准登记的各反对党按得票率加以分配，后一类产生的众议员称“比例众议员”，两类众议员享有完全同等的权利。此外，改革还放宽了政党登记的条件，反对党还可以联合参选。这一改革得到大多数反对党的支持，特别是使一些左翼政党取得了合法地位，并参加了1979年的议会选举，选举结果墨西哥共产党取得了18个席位，一度成为议会中仅次于国家行动党的第二大反对党。

尽管如此，70年代末至80年代初，革命制度党仍然占据优势，在全国选举中，革命制度党的得票率一般都在70%左右，党在联邦议会中的主导地位还没有发生根本改变。